7月31日，山东高院召开行政审判新闻发布会。会上，山东高院审判委员会专职委员、一级高级法官黄伟东通报了山东法院2024年行政审判白皮书，行政庭庭长王颖发布了山东法院2024年实质化解行政争议典型案例，行政审判庭副庭长王海燕、任权分别回答了记者提问。山东高院新闻发言人郑红军主持新闻发布会。

　　2024年山东法院行政审判白皮书 2024年，全省法院坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻党的二十大、二十届二中、三中全会精神，贯彻落实中央决策部署和省委、最高人民法院工作要求，深入开展“三强三优”专项活动，自觉将发挥行政审判职能与服务法治政府建设、优化法治化营商环境结合起来，监督行政机关依法履职，妥善化解行政争议，做深做细做实为大局服务、为人民司法，全力服务保障中国式现代化山东实践，行政审判工作取得新成效、实现新发展。

　　一、行政案件的基本情况和特点

　　2024年，全省法院新收各类行政案件52881件，同比下降6.17%，具体情况呈现“两降两升”态势，即新收一审行政诉讼案件23021件，同比下降9.30%；二审行政诉讼案件9716件，同比上升1.58%；申诉申请再审案件3377件，同比下降8.92%；非诉执行审查案件16767件，同比上升11.33%。

　　（一）一审行政案件收案连续两年下降

　　2022-2024年，全省一审行政案件收案数分别为2.64万件、2.54万件、2.30万件，连续两年下降，一方面反映出随着依法行政的执法意识不断增强和矛盾纠纷多元化解，行政争议源头预防和实质化解取得良好成效。另一方面，全省行政复议机关同期收案分别为1.67万件、2.54万件、4.56万件，呈逐年上升态势，并超过行政诉讼一审收案数量，反映出行政复议主渠道作用逐步显现。

　　新收一审行政案件所涉行政管理领域排名靠前的为治安等“公安”类（3609件），征收、拆迁等“城建”类（3040件），工伤、社保等“劳动和社会保障”类（1727件），土地等“资源”类（1555件），工商、食药等“市场监管”类（480件），占比分别为15.68%、13.21%、7.50%、6.75%、2.09%。其中 “公安”类、“城建”类、 “资源”类案件分别下降10.65%、12.37%、19.59%，反映出相关领域行政执法水平有明显提升。“劳动和社会保障”类案件同比增长8.27%，反映出随着我省经济转型持续升级、经济下行压力加大，劳动者通过行政诉讼维权案件不断攀升。“市场监管”类案件同比增长7.38%，其中投诉举报案件占比较大，且“一人多案”“一事多案”情况较为多发，反映出消费维权、“职业打假”等现象较为活跃。

　　（二）非诉执行审查案件准予执行率有所下降

　　2024年，全省法院共受理非诉行政行为申请执行案件16767件，同比上升11.33%，合法行政行为的执行得到有力司法保障。案件主要集中在土地管理、市场监管、城市管理、劳动和社会保障等行政管理领域，占比92.3%。全省法院加大对涉企非诉执行案件的审查力度，坚决防止和纠正利用行政手段干预经济纠纷，防范违规异地执法、趋利性执法，全年结案14934件，其中裁定准予执行案件13273件，准予执行率88.87%，同比下降2.73%。

　　（三）行政案件上诉率有所上升

　　2024年，全省行政案件上诉率为43.14%，同比上升2.93%，反映出行政诉讼在有效保护群众利益、监督支持依法行政、实质化矛盾纠纷方面有待进一步做深做实。新修订的《行政复议法》实施后，进入行政诉讼程序的行政案件多为情况复杂的疑难案、“骨头案”，同时受房地产、地方政府债务、金融、就业等因素影响，地方财力下降，行政争议实质化解的难度增加。

　　（四）行政机关败诉率有所上升

　　2021-2023年，全省行政机关败诉率连续三年呈现下降态势，2023年降至最低点3.23%，2024年反弹上升至6.88%，反映出全省各级行政机关推进依法行政工作仍需进一步巩固加强。全省法院关注异地执法、大额顶格处罚等情况，严格依法审理涉企执法引发的行政案件，针对个别行政机关对行政处罚裁量标准的把握不精准，“小过重罚”“顶格处罚”坚决予以纠正纠偏。

　　（五）行政机关负责人出庭应诉率持续保持高位

　　近年来，各级政府及职能部门对行政诉讼重视程度进一步提高，我省行政机关负责人出庭应诉工作一直走在全国前列，各市行政机关负责人出庭应诉率连续多年保持100%，负责人出庭应诉工作实现常态化、制度化。2024年，行政机关负责人出庭应诉案件中，调解和撤诉案件1768件，但占比仅为9.8%,低于全省行政案件调解率。说明行政机关负责人出庭化解矛盾、解决争议的优势还没有得到充分发挥，对于行政争议实质性化解的作用及出庭效果有待进一步提升。

　　二、行政审判工作的主要做法和成效

　　（一）坚持服务大局，聚焦促推高质量发展

　　聚焦服务高质量发展首要任务，抓实案件审理、服务治理、审判管理，以严格公正司法助推高质量发展。践行“案结事了政通人和”理念，依法妥善审理化解烟台老岚水库、临沂蒙河双堠水库、菏泽黄河滩区居民迁建和海阳核电能源等涉及重大国家、省级项目征地搬迁案件1.1万件。在城中村和城市更新改造重点片区设立征迁巡回法庭31个，实现了多个建设项目“零诉讼”，保障重大民生工程顺利实施。深入贯彻民营企业座谈会精神，严格依法审理涉企行政许可、行政协议、行政允诺等案件2258件，做深做实支持促进与规范引导相统一，合法保护与平等对待相统一。践行“双赢多赢共赢”理念，加强行政协议案件审理，监督促进诚信政府建设。通过府院联动，高位协调化解行政争议，共促法治化营商环境建设。比如，受房地产市场波动影响，某公司与某区政府签订的土地出让协议难以履行，德州中院在当地党委的领导下，积极协调推动各方达成和解，妥善化解了历时10多年、标的额10个多亿的历史遗留问题，维护了政府诚信，优化了地方营商环境。

　　（二）坚持司法为民，做实定分止争保障民生福祉

　　牢固树立“如我在诉”意识，注重找准当事人在行政案件的实质诉求，将实质化解行政争议贯穿行政审判全过程，坚持能调则调、当判则判，依法做实定分止争，增强人民群众对公正司法的获得感和满意度。省法院、济南铁路运输中级法院、青岛铁路法院联合青岛市某区政府，经过数十轮的协调，实质化解了6起有着15年土地纠纷背景的征地拆迁案，也一并解决了三级法院包括已在最高法院申请再审的30余件类案，在安置补偿协议书上捺手印的那一刻，70多岁的当事人苏某热泪滚滚，动情地说“十五年了，我终于可以睡个安稳觉了！”践行“小案事不小、小案不小办”理念，审理涉劳动和社会保障类行政案件1.7万件，依法保障新就业形态发展。公正审理在全国有较大影响的张某诉某公安分局治安管理处罚案，依法回应了人民群众“被打能否还手”的疑问，确立了公民有权进行正当防卫的原则，界定了防卫的合理限度，为《治安管理处罚法》的修改提供了司法范本。

　　（三）坚持延伸服务，为法治政府建设提供司法助力

　　持续开展与行政复议机关同堂培训、工作会商、联席会议，不断统一执法司法理念和标准，促进执法司法有机衔接同频共振，各地法院坚持与当地政府常态化沟通，召开联席会议364场次。依托白皮书和专项报告为法治政府建设提供司法参考。全省法院共发布行政审判白皮书58份，省法院向省委政法委专题报告了全省法院行政审判工作和服务保障法治政府建设的情况。依托司法建议助推法治政府系统化建设。全省法院针对行政执法中存在的问题发出司法建议536份，及时跟进了解被建议单位整改落实情况，发挥好“办理一案、治理一片”的作用。枣庄法院针对审理中发现的“石榴籽（子）为药品，在生产经营的食品中，不得添加”问题，提出“尽快向省卫健委报送增加石榴籽（子）纳入食药同源物质目录”的专项司法建议，为石榴产业的发展建言献策。

　　（四）坚持深化改革，通过机制创新提升行政审判质效

　　认真贯彻落实党的二十届三中全会关于“深化行政案件级别管辖、集中管辖、异地管辖改革”部署，按照最高法院的要求对行政案件管辖改革情况调研评估，深入研究我省具体情况，为深化行政案件管辖制度改革贡献“山东经验”。推进行政案件繁简分流、快慢分道、轻重分离，优化行政资源配置，通过多案联审、简化庭审、示范裁判、“要素式审理”等审判方式改革，实现“简案快审、繁案精审、类案专审”。遵循行政审判规律，更好发挥审判质效指标体系“指挥棒”作用，强化管理狠抓质效提升。2024年，全省法院行政审判各项质效指标均在合理区间或优于合理区间，是全国质效指标最好的省份之一。

　　三、行政机关败诉案件的情况分析

　　（一）行政机关败诉案件的基本情况

　　从管理领域看，败诉案件主要集中在农村集体土地征收补偿（579件）、城建拆迁（255件）、劳动与社会保障（144件）、公安管理（130件）、国有土地上房屋征收与补偿（108件）、政府信息公开（88件）、市场监督管理（14件）、环保整治（13件），以上八类案件(1331件)占行政机关败诉案件的83.97%。一些行政管理领域所涉败诉案件长期占比较高，反映出相关领域执法工作有待改进。

　　从败诉案件涉及的行政行为类型看，主要集中在行政强制执行（448件）、行政赔偿（206件）、不履行法定职责（172件）、行政处罚（163件）、行政处理（107件）、政府信息公开（88件）、行政确认（87件），以上七类行政行为(1271件)占行政机关败诉案件的80.19%。值得注意的是，败诉的行政强制和行政赔偿案件中，73.19%的案件集中在集体土地征收领域，主要问题为“违反法定程序强制拆除”。

　　从败诉行政机关层级看，败诉案件数呈“金字塔”型分布。省政府职能部门败诉13件，占败诉案件总量的0.82%；市政府及职能部门败诉158件，占比9.97%；区县政府和职能部门败诉382件，占比24.1%；乡镇街道办事处败诉812件，占比51.23%。基层行政执法领域广泛，是社会治理的前沿阵地，较高的败诉率反映出提升基层执法水平是法治水平提升的重点难点和着力点。

　　（二）行政机关败诉案件反映出的主要问题

　　结合败诉案件相对集中的特点，从败诉案件多发领域和常见类型看，行政机关存在的问题主要包括：

　　1.从征地拆迁案件看，执法程序有待进一步规范。土地征收补偿领域败诉案件占败诉案件总数的52.62%，反映出征收主体履行征收补偿职责不规范、不主动的情况仍然存在，影响被征收人合法权益。有的区县政府在集体土地征收过程中，未依照法定程序对土地承包人予以补偿，未作出责令交出土地决定并申请法院强制执行，即对土地实施清理。有的区县政府以项目建设需要为由，不考虑土地使用现状即对地上建筑物进行清理，既不依法征收案涉土地，也不对相对人予以补偿。

　　2.从履行职责案件看，履职实效有待进一步提升。责令履行法定职责的败诉案件反映出有的行政机关履职不主动不全面，存在“推一步走一步”“诉一次改一次”的情况，全面履职和执法为民的意识有待进一步增强。如某社会事务局对恢复营业申请以“信访事项”为由不予受理，法院判令重新处理后，仍以请示上级机关为由不作出实质性答复。某镇政府对村委会侵害村民权益的行为仅作出整改通知，在形式上履行了监督职责，未及时跟进督促落实，致使监督流于形式。

　　3.从行政协议案件看，政务诚信建设有待进一步完善。行政协议的败诉案件反映出部分行政机关“违约毁约”问题影响当地营商环境。如某区政府因安全生产关停铁矿并承诺补偿，后却以“未损害企业合法权益”为由拒绝补偿。某区自然资源局解除国有土地使用权出让合同后，拒不返还多收的定金。某市政府与某公司签订行政协议，约定以出让某地块所得款项解决拆借资金及利息并加快相关基础设施建设，在未能完成地块的挂牌出让工作的情况下拒绝按照协议约定返还企业投资款。

　　4.从行政处罚案件看，过罚不当的情况有待进一步避免。行政处罚的败诉案件反映出有的行政机关忽视行政处罚的合理性，有的行政机关不敢于、不善于裁量，存在小过重罚、处罚过重等过罚不当的情况。此类情形虽然较少，但与人民群众的朴素正义观不符，极易引发社会质疑和舆论关注。某公安分局在一起治安管理处罚案件中，在违法行为既有“情节较重”的情节，又有“减轻处罚或者不予处罚”情节的情况下，未按法律规定减轻处罚，不符合处罚法定的原则。某市场监督管理局经检测认定某商店出售的馒头添加剂含量轻微超标，不符合食品安全标准，违法获利4元，在违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果，且系初次违法，依法可以不予行政处罚的情况下，对其作出罚款5万元的行政处罚决定。

　　5.从非诉执行审查案件看，行政执法质量有待进一步提高。2024年非诉案件准予执行率为88.87%，同比下降2.73%，未被裁定准予执行的原因主要包括超过法定申请期限、作出行政行为的证据明显不足、程序违法和申请执行内容不明确等，反映出行政机关执法质量仍有提升空间。

　　此外，有的行政机关还存在实质化解行政争议不积极、“坐等”法院裁判的问题；有的片面追求“零败诉”、无正当理由坚持上诉和申请再审，不仅增加司法成本、拉长争议解决时间，而且给群众造成行政机关“输不得”的不良印象。

　　四、对行政执法工作的相关建议

　　（一）深入贯彻习近平法治思想，奋力推进更高水平法治山东建设

　　党的二十届三中全会《关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》中提出“协同推进立法、执法、司法、守法各环节改革”“全面推进国家各方面工作法治化”。全省法院将继续以“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”为目标，充分发挥行政审判职能，依法监督支持行政机关依法行政，建议各级行政机关深学笃行习近平法治思想，立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局对地方党委政府的新要求，不断提高运用法治思维和法治方式解决问题的意识能力和水平，推进更高水平的法治山东建设。

　　（二）重视行政程序法治，严格规范公正文明执法

　　一是依法及时履职。对职责范围内事项，要按照法定时间节点依法履职，及时回应人民群众关切。二是完善执法程序。持续加强征收拆迁和重点执法领域的制度建设，完善程序指引，细化具体流程，确保征收和执法全过程公开、透明。三是优化执法方式。充分听取当事人陈述和申辩，灵活运用善意、柔性的执法方式，切实让人民群众感受到执法透明与执法温度。

　　（三）加强行政审判与行政复议协调配合，形成实质化解行政争议的合力

　　一是强化行政复议监督功能。加强个案监督，对不合法的行政行为有错必纠、应纠尽纠；重视类案规范，加大调解力度，运用行政复议意见建议书等方式共同规范共性执法问题，预防和减少行政争议的发生。二是坚持行政诉讼和行政复议联动机制，常态化会商研讨热点难点重点问题，促进裁判、复议标准一致、尺度统一。三是形成行政审判和行政复议共同化解行政争议的合力，强化复议机关在行政诉讼阶段的协调化解作用。

　　（四）聚焦优化法治化营商环境，增进诚信政府建设

　　一是依法规范签订行政协议。建立健全行政协议审查机制，在签订行政协议前，充分论证、科学评估、加强审核，着重把关协议内容是否符合法律法规、是否符合实际。二是全面履行行政协议。严格履行行政协议，依法审慎行使“行政优益权”，在因规划调整、市场变化等情势变更不能履行行政协议承诺的情形下，要充分考虑相对人的已有投入，作出合理补偿，切实保护协议相对人的信赖利益。三是建立健全政府失信问责机制，将守信服务纳入政府高质量发展绩效考核体系，加强公众对政府诚信的监督。四是优化政务服务。持续“放管服”改革，进一步提升政务服务质效，依法激发社会投资活力。

　　（五）“引导+规范”双管齐下，营造良好的行政争议化解氛围

　　一是发挥律师的职业优势。增强律师的社会责任意识，提高职业水平，在行政诉讼案件代理过程中发挥职业优势，告知相对人符合客观实际的法律后果，引导当事人针对核心争议理性诉讼，避免“一人多案”“一事多案”、程序空转，无谓浪费司法资源和行政资源。二是多方协作联动共同规制滥用诉权行为。建议行政复议机关、行政执法部门与司法部门建立滥用复议权、诉讼权联合甄别机制，进一步保护和规范当事人依法行使救济权利，防止权利滥用，共同保障行政和司法秩序。

　　答记者问

　　问题1：白皮书中提到，有的当事人围绕一个争议提起多个诉讼，浪费诉讼成本和司法资源，请问当事人如何更有效地提起行政诉讼？

　　山东高院行政审判庭副庭长王海燕：当前，行政诉讼“一人多案”“一事多案”的现象仍然存在，不仅增加了当事人诉累，也使矛盾纠纷难以得到快速有效解决。结合山东法院行政审判实践，站在保护当事人合法权益、促进行政争议实质化解的角度，给当事人提三点建议：

　　一是聚焦核心争议，避免拆分诉求。很多行政争议往往涉及多个环节，但实质诉求通常较为明确，如征地拆迁案件的核心争议是补偿或赔偿问题、行政处罚案件的核心争议是处罚的合法性正当性问题，当事人要围绕核心争议收集证据、提起诉讼，避免因诉求分散导致“一事多案”，既增加诉讼成本，又加大纠纷处理难度。

　　二是理性选择诉讼时机和被告。当事人面对行政争议要保持冷静和理性，注意起诉期限、遵循复议前置规定等，尽量明确争议涉及的行政机关，避免错列被告，充分考虑法官对适格被告和管辖法院的释明引导，避免盲目诉讼。如有的当事人为提高管辖法院层级，故意增加县级政府为被告，最终被法院驳回，造成诉讼波折。

　　三是优先选择诉前程序处理争议。对于可以通过行政复议、行政争议诉前和解、行政机关内部纠错等程序处理的争议，可优先通过这些途径处理，这样既能提高解纷效率，降低诉讼成本，也能为行政诉讼固定证据。如行政协议案件，诉前通过协商、审计等方式确定相关损失，可以为后续诉讼处理争议奠定基础。

　　总之，当事人提起行政诉讼要以“实质解决问题”为目标，而非单纯追求诉讼数量，这样才能更高效地维护自身合法权益。

　　问题2：典型案例中提到，实质化解行政争议的方式有调解和判决，请问行政审判中如何把握好调解和判决的关系？

　　山东高院行政审判庭副庭长任权：在行政审判中，把握好调解和判决的关系需遵循调解优先、调判结合的原则，根据案件具体情况合理选择适用，以实现定分止争。具体可以从四个方面着手：

　　一是坚持调解优先。对于法律规定的行政赔偿、补偿和行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件以及其他依法可以适用调解的案件，只要有调解的可能，就应将调解作为解决行政争议的重要方式，将其贯穿于行政案件立案、审判和执行全过程，通过调解，促使当事人达成和解、化解矛盾，实现案结事了。

　　二是确保调解的合法性和自愿性。调解必须在查明事实、分清是非的基础上进行，不得违反法律、法规的强制性或禁止性规定，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。同时，要充分尊重当事人意愿，杜绝强制调解、久调不决、以调压判等情况。

　　三是依法及时判决。对于没有调解可能或无法协商一致的案件，应坚持当判则判，且判就要“判到位”，要在坚持合法性审查原则的基础上，加强对当事人实质诉求的审查、回应，依法作出最有利于实质性化解行政争议的裁判。

　　四是发挥调解和判决的互补作用。调解与判决是解决行政争议的重要手段，应相辅相成。调解有助于快速灵活地化解纠纷，实现当事人之间的和谐；判决则能明确法律界限，起到规范和指引作用。对于一些复杂、具有典型意义的案件，判决可确立规则，为类似案件提供参考；而调解可在判决难以彻底解决矛盾时，发挥其柔性化解纠纷的优势。