4月26日，中共中央办公厅、国务院办公厅公开发布《关于加强新就业群体服务管理的意见》（以下简称《意见》），这是首个专门针对“新就业群体”服务管理的中央文件。

　　《意见》作出了哪些部署？相关规定可能带来哪些治理变革？后续如何配套落地举措？围绕这些问题，《法治日报》记者专访了中国社会科学院法学所研究员王天玉、广东广和律师事务所高级合伙人尹玉律师。

　　提供宏观顶层设计

　　记者：此次中办国办联合印发《意见》，相较于以往部委单独出台的新就业群体保障政策，其重要意义体现在哪些方面？

　　王天玉：这次两办发文，是新业态领域第一个上升到党和国家层面的政策文件，为未来无论是司法解释、地方性法规还是部门规章，都提供了一个宏观的顶层设计。

　　从治理框架来看，《意见》明确提出构建党委领导、党委社工部门指导推动、行业管理和业务监管部门具体推动、相关部门协同配合、属地管理的工作格局。这意味着，新就业群体的管理服务已经正式纳入党的社会工作体系，不再是单一部门的条块职责，下一步要朝着跨部门综合治理方向推进。这有利于打破过去基于行政职权划分形成的条块分割的格局，建立综合性的整体治理体系。

　　还有一个非常重要的变化：《意见》给出了刚性的约束目标，分两步走——到2027年，劳动用工逐步规范、合法权益得到有力保障；再过3至5年，服务管理制度健全、劳动关系更加和谐。这是一个具有政绩考核意义的政策指引，要分步骤落实到每一个层面，是全局性的工作安排。

　　有针对性破解顽疾

　　记者：为依法维护新就业群体合法权益，《意见》有针对性地破解了哪些顽疾？

　　尹玉：当前新就业群体维权最突出、制度短板最集中的问题，主要体现在三个方面：

　　第一，平台用工关系认定难。平台往往通过合作协议、多层外包、加盟网点等方式弱化用工的从属关系，导致责任主体模糊。劳动者在遭遇事故或纠纷时，首先面临的难题是“我该找谁”。

　　第二，社保参保存在户籍与地域壁垒。灵活就业人员参保受限、关系转移接续不畅，职业伤害保障覆盖面有限。大量新就业群体在城市工作，但社保关系留在户籍地，一旦发生职业伤害或需要医疗服务，保障往往够不着。

　　第三，算法权力失序。平台基于算法实施派单、计价、考核、扣款等管理行为，相关规则不透明、不合理，劳动者的休息权、报酬权等难以得到保障。

　　本次《意见》精准破解了这三大顽疾：厘清平台用工法律关系，直击“假合作真用工”和主体责任模糊问题，明确要求根据用工事实等依法确定权利义务。社保户籍双解绑，化解户籍限制和参保不畅，提出相关基本公共服务由常住地提供、随人走，提高公共服务水平。加强互联网平台算法治理，破解算法黑箱和规则不公，保障从业者的知情权、参与权、选择权。

　　王天玉：关于新就业群体法律关系认定这个核心问题，《意见》明确提出推广使用劳动合同和书面协议参考文本，根据用工事实依法合理确定权利义务。这意味着，政策选择是坚持“事实优先”原则，不是“一刀切”地搞一种模式，而是给出多种符合现实的用工选择。

　　具体而言，如果平台对劳动者的管控达到“支配性劳动管理”程度，应当签订劳动合同，传统劳动法的用人单位义务全部适用。如果是有一定自主性、从属性较弱的灵活合作关系，应当签订书面协议，明确双方权利边界和平台保障义务。如果是纯粹的中介性平台，应由民法调整。这种分层设计既符合现实，也能守住劳动权益保障的底线，同时为新业态发展保留政策弹性。

　　配套举措补齐短板

　　记者：针对平台企业规避责任、算法变相侵权、社保参保意愿低等行业惯性问题，后续需要完善哪些配套路径，让新政真正落地见效？

　　尹玉：需要构建司法解释、地方细则、执法监管三位一体的配套体系。

　　针对平台规避用工责任问题，建议由最高人民法院适时出台新就业形态用工争议相关指导意见，明确管理支配性、报酬给付、生产资料提供等核心认定要素，压实平台对合作方、加盟方的连带责任。各地可出台平台用工分类监管细则，推广规范合同文本。人社和市场监管部门应开展专项执法，严查虚假合作、不合理收费抽佣、流量分配不公等行为。

　　针对算法变相侵权问题，建议由人社等部门联合制定算法监管实施细则，明确算法备案、公示、评估、验证的要求，划定派单、计价、时长、考核等领域的负面清单。建立算法公平性审查与第三方评估机制，充分听取工会和从业者代表意见。同时，畅通算法侵权投诉渠道，对侵害休息权、劳动报酬权、知情权的行为依法查处，强化平台算法治理主体责任。

　　针对社保参保意愿低、落地难的问题，建议人社等部门出台灵活就业参保经办细则，简化流程、推进线上办理，完善异地就医直接结算和住房公积金等配套保障。扩大职业伤害保障试点覆盖面，地方可结合实际完善参保激励措施。同时，督促平台履行参保提示、信息报送等协助义务，打通新就业群体参保的全流程环节。

　　记者：未来我国新业态用工法治体系还需要在哪些方面进一步完善？

　　尹玉：加快推进新就业形态劳动者权益保障专门立法工作，将《意见》中的成熟政策转化为刚性法律规范，系统界定新就业群体的用工关系、权利义务、责任划分、监管职责，进一步完善新就业形态劳动者权益保障制度。

　　一是统一司法与监管规则。针对新业态用工引发的纠纷，建立全国相对统一的用工认定、权益保障、争议处理规则，提升法治权威性与一致性。

　　二是强化数字法治监管能力。建立跨部门数据共享机制，运用数字化手段实现用工合规、算法公平、社保参保动态监管，提升精准监管与风险预警水平。

　　三是构建协同治理长效格局。完善党中央集中统一领导、各地相关部门监管配合、行业管理、平台担责、劳动者自律、社会监督的协同机制；加强法治宣传与法律援助，引导新就业群体提升维权意识与能力，让劳动者知道如何主张权利。（本报记者 文丽娟）