九个分编五百二十五条 占据生态环境法典草案近半篇幅

　　污染防治编体现鲜明的中国国情

　　□ 吕忠梅

　　关于生态环境法典草案的说明提出，生态环境法典编纂采取适度法典化模式，将生态环境保护方面的综合性法律和有关污染防治方面的法律等全部纳入法典中，根据新形势新要求进行编订纂修。

　　从目前草案的内容上看，污染防治编以9个分编、525条的体量，占据草案近半篇幅，是整部草案的核心。污染防治编通过整合现行的大气污染防治法、水污染防治法、土壤污染防治法、固体废物污染环境防治法、噪声污染防治法、放射性污染防治法和环境保护法、海洋环境保护法等单行法，构建了覆盖传统污染类型与新型环境污染问题的制度体系。

　　污染防治编为持续深入打好污染防治攻坚战提供系统性制度供给，其统筹兼顾“污染防治—生态保护—绿色低碳发展”的平衡设计，为全球提供了发展中国家环境法典化样本，特别是为新兴经济体破解“污染转移—生态退化”困局提供了可借鉴的中国方案。

　　具有适应中国国情的鲜明特征

　　污染防治编以回应人民关切为目标追求、以保障公众健康为逻辑主线，遵循污染控制规律，突出科学治污、精准治污，体现出适应中国国情的鲜明特征。

　　首先，积极回应民生关切，直面关乎每个人呼吸与食物的环境问题。环境污染防治关乎每个人的身体健康与生活质量，是最直接的民生关切。污染防治编将总则编“保障公众健康和生态环境权益”的立法目的加以落实，强化健康权益保障。

　　其次，遵循污染物治理规律，着力解决“重末端治理、轻过程控制”的问题。针对污染容易治理难、污染造成的生命健康损害难以逆转等特征，系统性设计污染防治法律规范。

　　最后，发挥法典优势，统筹推进“污染治理—生态保护—绿色发展”。通过制度设计体现与各编相关制度的衔接贯通，将污染治理与生态修复相结合，在土壤污染风险管控章规定“修复后评估与长期监测”要求，打破“污染治理—生态修复”的二元分割；在生态保护编中把物种保护、重要地理单元保护与农业面源控制、新污染物管控形成生态功能维护合力；在绿色低碳发展编中将“减污降碳协同增效”列为基本原则，将固废污染防治与资源循环利用制度相衔接。

　　提取共性规则形成“1+8+1”体例

　　污染防治编采用“总分结合、要素分类”的形式，在提取共性规则基础上，按污染介质与污染类型并行设置分编，形成“1+8+1”的结构，即以通则统领全局，八个要素污染防治分编覆盖传统污染防治领域，其他污染防治分编适应新型污染控制需求。

　　在体例结构上，生态环境编首先考虑蓝天、碧水、净土保卫战三大污染防治攻坚战，其次是固体废物、噪声、放射性污染源的治理，最后对化学物质、电磁辐射、光等新领域污染防治问题作出针对性制度规定。

　　第一分编通则作为该编的“总纲”，通过“提取公因式”的立法技术，将原本分散于各污染防治单行法的基础性制度整合提升为统一规则。同时，构建了以排污许可制为核心的固定污染源监管体系，统一违法行为处罚标准。

　　第二分编至第八分编是对大气、水、海洋、土壤、固废、噪声、放射性七类传统污染的规制，在继承单行法核心内容的基础上进行了关键制度创新。如大气污染防治分编首次将铁路机车、非道路移动机械纳入监管范围，新增重污染天气重点行业绩效分级制度；水污染防治分编强化城乡黑臭水体整治与地下水污染防治要求，增设“重点流域水污染防治”专章；土壤污染防治分编增加污染地块用途变更时限要求，要求统筹大气沉降、污水灌溉对土壤的影响；固体废物污染防治分编新增对风电光伏组件、动力电池等新兴固体废物的无害化处置要求，回应新能源产业废弃物挑战等。

　　第九分编“其他污染防治”是对目前尚无单项立法但又必须高度重视的新型环境问题的创新设计部分，使法典具备一定的前瞻能力。其中，落实《新污染物治理行动方案》要求，化学物质污染风险管控要求制定重点管控清单、实施风险评估、推行登记制度；电磁辐射污染防治首次在法律层面明确监督管理体制与设施分类管理制度；光污染防治吸收地方实践探索，对光污染识别、监测与防控作出原则性规定，为后续细则制定提供依据。

　　废止单行法律并不是简单否定

　　生态环境法典施行后，污染防治的所有单行法将不再存在。草案附则部分明确了拟废止的10部法律，即环境保护法、环境影响评价法、海洋环境保护法、大气污染防治法、水污染防治法、土壤污染防治法、固体废物污染环境防治法、噪声污染防治法、放射性污染防治法、清洁生产促进法。

　　可以说，这一重大法律体系变革，是法典编纂对单行法结构性缺陷的体系化矫正。一方面，可以解决“分要素立法”导致的规范冲突与监管盲区。现行的污染防治单行法中，虽然有多部法律进行过不断修改，但制度重复与矛盾问题突出。生态环境法典草案对这些矛盾冲突进行了系统整合、统一规范，可以有效增强法治的统一性，提升执法权威性，还可以推动制度创新与治理能力升级。

　　需要强调的是，生态环境法典施行后废止污染防治单行法，并不是对单行法的简单否定，而是通过系统贯彻保障公众健康和生态环境权益立法目的、突出风险预防原则和科学治污精准治污实现制度优化、治理升级。废止单行法的实质是打破“立法碎片化—监管部门化—责任分散化”的旧有治理格局，构建“统一法典统领、多维制度协同、多元主体共治”的现代环境治理体系，这既符合国家治理现代化要求，也契合环境法典化立法体系化、系统化本意。

　　（作者系十四届全国人大常委会委员、全国人大环资委副主任委员、中国法学会副会长。本报记者朱宁宁整理）