卫生健康法学专家口述：部分失能老年人照护机构监管不严责任不明

　　应当统一监管标准健全失信惩戒机制

　　本报记者 文丽娟

　　近日，国家医疗保障局印发《长期护理保险护理服务机构定点管理办法（试行）》（以下简称《办法》），进一步明确长护服务机构定点管理的具体要求。

　　《办法》立足当前长护服务机构总体供给不足、亟须培育的现状，对定点机构实行点对点规范化管理。既对定点机构提供长护服务的法人资格与长护服务工作相适应的专业化队伍和服务力量提出了具体要求，又对软、硬件设备和相应管理制度作出了明确规定。

　　《办法》公布后引发公众关于失能老年人照护机构监管的热议：目前失能老年人照护机构的发展现状如何，现存的监管难题是什么，如何完善覆盖事中、事后监督的制度设计，促使失能老年人照护机构真正释放出“老有所护”的正能量？

　　北京中医药大学卫生健康法治研究与创新转化中心主任邓勇长期关注失能老年人照护问题，曾深入多地的照护机构进行调研。在他看来，强化政府在长期照护与养老体系中的监管作用，健全各部门协调配合机制，是提升失能老年人生活质量的关键。以下是他的叙述：

　　随着我国老龄化程度的不断加深，因衰老、疾病或伤残而丧失生活自理能力的老年人数量也在不断增加，失能老年人照护机构在增加数量的同时，养老照护事故纠纷也时有发生。

　　我在调研时曾接触到这样一起案例：一位半失能的老年人入住刚开业不久的一家养老院，但该养老院没有给老人做入院前的健康评估，也没有向家人要老人的体检报告，就为老人办理了入住手续。

　　老人住进养老院几个月后，在护理人员的精心照料下，可以自己拄拐活动了。一年后，老人竟然能够自理了。看到这样的情形，护理人员深感欣慰，家属也满心欢喜。不料，在这之后的一天夜里，老人突然感到不适，称肚子疼。夜班人员及时通知了院长，院长和值班医生立即赶来。经过分析判断，老人可能是突发心肌梗死。情况紧急，养老院赶紧电话通知家属。然而家属并不在意，因为老人以前经常这样。

　　但养老院不敢掉以轻心，连忙将老人送至医院。经过检查发现，老人的多根肋骨竟然骨折了，医院诊断为陈旧性骨折。由于心肌梗死，老人在ICU（重症加强护理病房）抢救3天后离世了。

　　家属找到养老院，坚称老人的骨折是在养老院磕碰所致，一定要讨个说法，还要求养老院赔偿。

　　养老院认为，老人在养老院的情况，监控视频记录得一清二楚，根本没有导致肋骨骨折的事情发生。并且医院检查骨折属于陈旧性骨折，说明发生时间很早，老人入住时，就已经行动不便不能自理了。

　　由于双方意见分歧较大，家属把养老院告上法庭，要求养老院赔偿医疗费、死亡赔偿金、丧葬费、精神抚慰金等共计60万余元。后来，法院判决养老院赔偿60500元。

　　法院认为，虽然没有证据显示老人的骨折是在养老院发生的，但养老院没有按照国家相关法规及强制性的安全规范做老年人入院前的健康评估，存在一定过错，故要承担一定责任，赔偿老人家属一定经济损失。此外，养老院作为提供养老服务的专业机构，未能充分考虑到服务对象的年龄、身体状况、行动能力等因素并尽到充分注意义务，故能够认定养老院在履行合同过程中存在过错。

　　类似的纠纷，我们在调研过程中遇到不少。目前，全国各类养老机构中，失能老年人占全国收养老年人比例大幅提高。但实际上，能够得到养老机构或其他机构照护的失能老年人占比不高。总体而言，我国失能老年人照护机构远不能满足市场需求，同时存在专业人员缺乏、年轻照护人员比例逐年下降、监管薄弱等问题。

　　失能老年人照护机构作为养老机构，目前主要依据《养老机构管理办法》《养老机构行政检查办法》等部门规章对其进行监管。

　　失能老年人照护机构监管在我国缺乏法律法规位阶的规范性文件，部门规章的效力毕竟有限。同时，现有文件未对失能老年人照护机构这一特殊养老机构进行更明确的规范。失能老年人身体功能弱化以及认知功能低下，在机构照护中更易发生照护事故，因而需要更严格的监管。

　　除了监管不严，还存在监管责任不明确的问题。

　　《养老机构管理办法》规定：“县级以上人民政府民政部门负责养老机构的指导、监督和管理。其他有关部门依照职责分工对养老机构实施监督。”“养老机构应当按照建筑、消防、食品安全、医疗卫生、特种设备等法律、法规和强制性标准开展服务活动。”

　　《养老机构行政检查办法》规定：“已经备案的养老机构，由办理备案的民政部门实施行政检查。未备案的养老机构，由服务场所所在地的县级人民政府民政部门实施行政检查。”

　　我们在调研中发现，虽然监管主体相对明确，但是其具体的监管责任，如监管范围、评价标准等还有待完善。且多个部门都对失能老年人照护机构有监管职责，但各部门之间缺乏协调配合，导致监管职责不清、监管标准不统一。

　　此外，还存在监管力度不够的问题。目前相关监管政策不够完善，已经出台的监管政策实际执行力度也不足。

　　我们注意到，失能老年人照护机构在违规经营时，一些监管部门未能及时发现、制止和处罚，导致一些老年人的合法权益受到损害。这也与我国监管执法手段有关。

　　目前我国失能老年人照护机构监管主要采用行政监管手段，而当下行政监管存在执法人员不足等问题。因此需要更多社会主体参与进来，壮大监管队伍。《养老机构管理办法》虽然规定“养老机构应当在醒目位置公示各类服务项目收费标准和收费依据，接受社会监督”，实践中社会力量参与监督缺乏积极主动的动力，以及切实可行的参与途径。

　　通过实地调研，我们对完善失能老年人照护机构监管提出了几点建议：

　　首先就是要对失能老年人照护机构监管作专门规定。失能老年人相对于一般的老年人来说更为特殊，他们丧失生活自理能力，需要更专业、细致地照护，对照护机构的要求也更高。因此，需要出台一部专门的《失能老年人照护机构管理办法》，或者在《养老机构管理办法》中对失能老年人照护机构进行专门规定，健全失能老年人照护机构监管制度和失信惩戒机制，对相关主体的违法违规行为依法依规实施失信惩戒。

　　要明确监管主体的监管责任。确立以各县级以上人民政府民政部门作为主要的监管主体，领导监管工作；建筑、消防、食品安全、医疗卫生、特种设备等各行政部门分别依法依规进行辅助监管。明确各个主体的监管界限，明确失能老年人照护机构服务质量标准、评价体系等监管标准，并建立多部门协调配合机制，实现监管职责的有效衔接。

　　此外，要建立失能老年人照护机构监管制度，构建日常监管与长期监管相结合的长效机制，行政执法应加大监管力度，确保失能老年人照护机构合法经营。在监管活动中，要注意建筑、消防、食品安全等是否符合法律标准，以及照护机构是否存在非法集资、虐待失能老年人等不法行为。相关部门可以制定失能老年人照护服务随机抽查事项清单，结合监管特点和需要，制定完善抽查工作细则，就抽查比例和频次、抽查方式、检查内容、检查流程等事项作出规定；统筹建立检查对象名录库和执法检查人员名录库。

　　健全各部门协调配合机制，实现违法线索互联、监管标准互通、处理结果互认。民政部门在监督检查中发现失能老年人照护机构存在建筑、消防、食品等方面安全隐患，应当立即督促机构采取措施消除隐患，并书面告知相关部门；对安全隐患突出或者情况紧急需要立即处置的，应当依法责令服务机构停业整顿或者采取紧急措施处置，并通知相关部门到场处理；对应当采取行政强制措施或者行政强制执行的，应当通知具备相应执法权限的部门或者申请人民法院依法处理。

　　建立以“双随机、一公开”监管为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制。同时失能老年人照护服务领域行业组织要积极推行行业信用承诺制度，健全行业自律规约，规范会员生产和经营行为，加强会员信用管理，推动行业自律体系建设；制定行业职业道德准则，规范从业人员职业行为，积极协调解决失能老年人照护养老服务纠纷。

　　加大失能老年人照护服务领域信息公开力度，建立服务质量信息公开清单制度，督促服务机构通过书面告知、在机构显要位置设置公示栏等方式，主动公开其基本信息、规章制度、服务项目、收费标准等事项，畅通群众监督渠道。优化服务投诉举报受理流程，实现“民政牵头、归口负责”。

　　调研时，有基层干部说：一个社会幸福不幸福，很重要的是看老年人幸福不幸福。对失能老年人的照护，考验着社会治理现代化的精度，也体现着社会的温度。我相信这也是失能老年人心里的话。满足这一群体的健康服务需求，要从根本点着手，强化政府在长期照护与养老体系中的监管作用，健全各部门协调配合机制，从而提高失能老年人生活质量，助力我国长期照护服务事业的发展。