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诉源治理视野下万人起诉率指标的应用

来源:人民法院报2023-11-16 10:53

  习近平总书记强调,要坚持和发展新时代“枫桥经验”,把非诉讼纠纷解决机制挺在前面,推动更多法治力量向引导和疏导端用力,加强矛盾纠纷源头预防、前端化解、关口把控,完善预防性法律制度,从源头上减少诉讼增量。2022年8月,中央全面依法治国委员会印发《关于进一步加强市县法治建设的意见》(以下简称《意见》),其中提出要“强化诉源治理,把非诉讼纠纷解决机制挺在前面,加快推进人民法院调解平台进乡村、进社区、进网格,推动将民事、行政案件万人起诉率纳入地方平安建设工作考核,依靠基层、发动群众实现矛盾纠纷就地发现、就地调处、就地化解。做好和解、调解、信访、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼有机衔接的多元纠纷化解工作”。据此,作为推进当前诉源治理工作的一项重要抓手,民事、行政案件万人起诉率正成为地方平安建设工作考核的一项新指标。

  万人起诉率是指某一行政区域一定时间段内,以万人为单位,人民法院受理的一审民事、行政案件数与该地区常住人口和登记在册的流动人口总数之间的比率。万人起诉率可以在一定程度上反映该地区社会矛盾的激烈程度及社会治理效果。然而,与相对成熟的“万人刑事犯罪发案量”相比,万人起诉率指标的应用还处于探索推进阶段,无论是分子设置还是分母设置,均有深入探讨的空间,有必要坚持问题导向,加强前瞻性分析,确保指标的应用科学规范。

  一、分子设置问题

  一审民事、行政案件数作为指标计算的分子,在分母相同的情况下,分子越大,则指标越高,一定程度上反映社会治理效果较差。目前,与分子相关的以下问题需要进一步明确:

  1.一审民事、行政案件是相加计和作为分子还是区分民事、行政案件类型单独计和作为分子。即万人起诉率的分子是一审民事加上一审行政案件数,还是一审民事案件数或者一审行政案件数?之所以要明确这一问题,是因为在部分司法改革前沿地区,行政案件实行集中管辖,即只有数家特定行政区域的法院受理行政案件,这些行政案件数量计入分子,客观上会导致这些管辖法院所对应的特定行政区域相对于其他行政区域而言,万人起诉率偏高,社会治理效果评价失真。同理,根据现代行政集约化管理的需要,行政机关往往集中于某些特定行政区域,如上海市市级行政机关集中于黄浦、徐汇两个特定中心城区,这些区域相应的行政案件多,主要原因不在于社会治理效果不佳,而在于特定案件属地管辖之故。

  2.一审民事案件是指大民事范畴的案件还是纯民事范畴的案件。如果是大民事范畴,则包括了民事、商事、知产、金融、海事等案件类型。而知产(除上海地区外)、金融、海事等案件类型通常实行集中管辖,也会出现前面提到的指标评价失真问题。此外,某些省市正在致力打造特定类型案件(如知识产权纠纷案件)的诉讼优选地,这些行政区域因司法效率高,保护强度大而吸引权利人优先选择作为案件管辖地,这些选择性管辖案件数量的增长某种意义上恰恰从一个侧面印证了这些行政区域优良的法治化营商环境,如果将其作为分子计入,似乎与诉讼优选地建设目标相悖。如果是纯民事范畴,则哪些案件属于纯民事范畴就需要进一步厘清。

  3.一审民事、行政案件是指某一行政区域不同层级法院的一审案件还是指基层法院受理的一审案件。一般认为,如果万人起诉率指标反映某一层级行政区域的社会治理成效,则应当涵盖该行政区域不同层级法院受理的一审案件。以上海为例,如果反映全市的社会治理效果,万人起诉率中的一审案件应当包括上海高院、中院和基层法院三级法院受理的一审案件;如果反映上海市松江区的社会治理效果,万人起诉率中的一审案件应当仅指松江区法院受理的一审案件。但问题在于,上海高院、中院也会受理纠纷源于松江地区的一审案件,比如受理松江企业或自然人作为原告或被告的一审案件。因此,如果将高院、中院受理的一审案件排除在分子之外,并不能准确地反映某一区域的社会治理效果;但如果将高院、中院受理的一审案件纳入分子之中,则需要结合当事人所在地因素更加精准地提炼案件数据。

  二、分母设置问题

  常住人口和在册流动人口总数作为指标计算的分母,在分子相同的情况下,分母越大,则指标越低,一定程度上反映社会治理效果较好。目前,与分母相关的以下问题需要进一步明确:

  1.企业法人等市场主体的数量是否作为分母的组成部分。常住人口通常指户籍人口,在册流动人口通常指已办理登记证的外省市人口。由此可见,分母是以自然人为基础予以计算。这是否意味着企业法人等市场主体的数量不作为分母的组成部分?如果不计入企业法人数量,那么市场经营活动中的社会治理成效又通过什么样的指标予以反映?如果计入,那么又当如何调整目前分母的数据构成?

  2.常住人口和在册流动人口总数与该区域的纠纷案件数量是否存在必然的关联度。理论上,特定区域人口产生的纠纷案件数量可以反映该地区社会治理效果,但经验事实表明,这种关联度越到底层强度越弱。以上海为例,上海市的常住人口和在册流动人口基本可以推定在上海区域生活,其中产生的纠纷可以反映上海地区社会矛盾的激烈程度及社会治理效果;人口数据下沉至某一行政区县,比如松江区,其常住人口和在册流动人口未必可以完全推定在松江区域生活;人口数据进一步下沉至乡镇街道,比如佘山镇,则常住人口和在册流动人口基本可以推定不会完全在该镇生活,其中产生的纠纷恐怕与该镇常住人口和在册流动人口总数不具有较强的关联度。换言之,按现行计算公式,乡镇街道以及村居一级的万人起诉率在反映该地区社会治理效果方面失真程度较高。

  3.集体户口所在地,高新技术园区、新城开发区等特定人口集聚地的人口数据如何评价。常住人口和在册流动人口总数是万人起诉率公式计算的分母,但分母数据除了单纯人口数量之外,实质上还有人口质量的评价维度。举例而言,上海松江大学城为全国建设规模排名十分靠前的大学园区,内含八所高等院校,集聚十余万名大学生,在籍人口多、质量优,且学生户口集中落户于大学所对应的特定街道,从而形成该些街道社会治理的天然优势。同理,高新技术园区、新城开发区等特定人口集聚地的人口质量都会形成所对应基层行政区域社会治理的天然优势或天然劣势。如果不考虑人口的结构成分,简单地以人口数量为分母来进行基层行政区域社会治理成效的横向比较,恐怕有失公允。

  三、万人起诉率指标考核的相关应用问题

  经中国知网检索,目前学术界尚未有研究万人起诉率的理论成果。而实践探索已经走在理论研究之前,全国多个省份均在宣传万人起诉率指标纳入平安考核的积极成效。然而,与万人起诉率指标考核相关的以下问题有必要跟踪关注:

  1.万人起诉率考核分值的设定问题。地方平安建设考核对象为街道乡镇等基层行政组织,考核范围广、项目多,目前总分值为1000分。如果万人起诉率在考核体系中的分值设定过低,比如10分,则对评价基层行政组织的社会治理成效影响不大,可能造成“考”与“不考”一个样。但由于总分值固定,万人起诉率究竟应当占有多大分值,以及如何在现行考核指标体系中腾出万人起诉率指标的考核空间,值得进一步研究。同时,理论上,针对同一层级的基层行政组织,万人起诉率指标在地方平安建设考核中的分值比重应当相同,因为同一层级的基层行政组织存在横向比较的需要。以上海为例,如果松江区万人起诉率分值设定为100分,而奉贤区万人起诉率分值设定为50分,则由于分值占比不同,对于推动基层行政组织多元化解纠纷的动力不同,从而难以相对客观地进行横向比较。

  2.万人起诉率指标合理区间的确定问题。万人起诉率指标纳入地方平安建设考核,就具有“指挥棒”“风向标”的功能。但需要注意的是,不能要求万人起诉率越低越好。因为根据现行计算公式,万人起诉率的分母是人口数量,数值是基本固定的,难以修改和变通,而分子则是人民法院受理案件的数量,存在人为介入的问题。如果要求万人起诉率越低越好,则在地方党委刚性考核的压力下,基层法院依法受理案件的职能可能会被考核对象所干扰,损害当事人诉权的正当行使。同时,有些纠纷类型通过诉讼解决,是制度性的刚性需求。例如,信用卡纠纷案件数量历来居高不下,其中一个重要原因在于,根据财政部发布的《金融企业呆账核销管理办法》,符合银行卡透支款项呆账认定及核销的多数情形,均需要人民法院的裁判文书,一味将信用卡纠纷案件排斥在诉讼途径之外,恐怕与现行金融监管规则不相吻合。因此,有必要结合地方社会治理实际和行业管理特点,确定一个万人起诉率的合理区间。

  3.指标应用与诉源治理有机衔接的问题。万人起诉率为负向指标,数值越高,评价越低。将万人起诉率纳入地方平安建设工作考核,对于完善政府主导,多方参与的诉源治理格局具有积极意义。当然,万人起诉率指标仅是一个指标,无法完全反映出诉讼根源之所在。诉讼是解决纠纷的一个主要途径,案件是纠纷的一种表现形态,要多元化解纠纷,减少诉讼增量,前提是分析案件的成因,找准诉讼的根源,对此,作为全面掌握案件信息资源的人民法院,必须坚持数据赋能的理念,落实能动司法的要求,主动跨前一步,加强调查分析,为地方党委决策,政府具体实施提供建议和参考。就当前而言,人民法院在通过推动指标考核激发基层行政组织减少诉讼增量行动自觉的同时,应有效对接基层行政组织有关制度层面、规则设置、操作办法等方面的现实需求,协同打造一套有机衔接、协同发力、科技支撑的工作机制。

  总之,万人起诉率指标的应用某种程度上为发挥政府主导职能,汇集更多法治力量向引导和疏导端用力提供了重要抓手,但以万人起诉率指标考核基层行政组织,目前在考核机制制度等具体设计和实际操作层面还需要继续推进。因此,有必要全面客观地分析指标的应用问题,进行可行性分析和论证,从而以问题为导向,健全机制体制,增强诉源治理的针对性和系统性,真正把非诉讼纠纷解决机制挺在前面,从源头上减少诉讼增量。

  (作者:唐震  作者单位:上海市松江区人民法院)

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