证监会拟修订公司债券发行与交易管理办法 发行人控股股东实际控制人不得参与非市场化发行

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　　证监会近日就修订《公司债券发行与交易管理办法》征求意见，要求强化防假打假要求，压实发行人作为信息披露第一责任人的义务；强化募集资金监管，进一步完善募集资金信息披露有关要求；强化对非市场化发行的监管要求，明确发行人的控股股东、实际控制人不得参与非市场化发行。

　　本报记者 周芬棉

　　今年3月16日发布的《党和国家机构改革方案》明确提出，强化资本市场监管职责，划入国家发改委的企业债券发行审核职责，由中国证监会统一负责公司（企业）债券发行审核工作。为贯彻落实党中央、国务院关于机构改革决策部署，稳妥有序做好企业债券划转相关工作，本着制度先行、规则先行的原则，证监会近日对《公司债券发行与交易管理办法》(以下简称《管理办法》)和《公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第24号——公开发行公司债券申请文件》(以下简称《24号准则》)进行了修订，向社会公开征求意见。

　　本次修订，最核心的目的是，明确企业债券适用证券法等上位法，着力构建统一的公司债券监管制度和规则体系，在规章和规范性文件方面进一步完善公司债券（含企业债券）制度规则衔接。

　　构建企业债公司债统一制度规则

　　将企业债券划归证监会负责，对债券市场影响重大。

　　企业债券当初由发改委负责和审核有其特别的重要意义，企业债券和公司债券有许多不同。

　　据北京观韬中茂（上海）律师事务所合伙人马建荣介绍，两者在发行主体、监管方式、发行期限、发行利率、募集资金用途、发行条件和信息披露要求等方面存在差异。比如，在发行主体上，公司债券是由股份有限公司或者有限责任公司发行，而企业债券则由中央政府部门所属机构、国有独资或国有控股企业发行，相比公司债券，其发行主体范围更为狭窄，要求更为严格；在发行期限方面，企业债券一般3至20年，以10年为主。公开发行的公司债券，一般为3至10年，以5年为主；非公开发行的公司债券，1年以上。尤其在募集资金用途方面，企业债券对募集资金的用途有更加明晰的规定，其中对固定资产投资项目及补充运营资金的项目对债券发行比例均有明确要求；公司债券对募集资金使用用途则更加广泛。

　　虽然两者有多方面差异，但都属于债券，本质上相似。马建荣说，早在2020年7月，最高人民法院发布的《全国法院审理债券纠纷案件座谈会纪要》中就提出，为正确审理因公司债券、企业债券、非金融企业债务融资工具的发行和交易所引发的合同、侵权和破产民商事案件，应统一法律适用，保护债券投资人的合法权益问题。提出这一主张也事先征求了有关部门意见。这次修订《管理办法》正是基于各部委统一法律适用要求进行的重大修改。

　　西北政法大学教授强力说，《管理办法》在2021年刚进行了大幅修改，现在再作修改，最为重要的目的就是统一企业债券和公司债券的法律适用，建立统一规则体系。在机构改革方案发布后，今年4月，发改委和证监会就划转作了6个月过渡期的工作安排，证监会此时征求意见，时机正合适。

　　据北京观韬中茂律师事务所管理合伙人苏波介绍，2021年2月，证监会对2015年出台的《管理办法》进行了比较全的修订，修订后的《管理办法》共九章八十条，较原办法新增十九条，修订四十三条，删除(含合并)十二条。主要思路是落实公司债券公开发行注册制改革，明确公开发行公司债券的发行条件、注册程序，调整了公司债券交易场所，明确了对于证券交易场所审核工作的监督机制等，而本次修订，较2021年《管理办法》相比，新增一条，共九章八十一条。主要是将企业债券总体纳入公司债券监管框架，推动企业债券与公司债券协同发展。

　　延续企业债稳健和严谨制度安排

　　苏波说，根据万得数据统计，截至2023年6月30日，企业债的发行规模是1346.5亿元，而公司债的发行规模是19005.2亿元(不含债务融资工具等产品)。企业债和公司债相比，虽然规模小，但仍然起着十分重要的作用，其一些行之有效的制度安排得以在《管理办法》中延续。

　　苏波说，《管理办法》总体沿袭发改委企业债的稳健严谨风险，保留部分企业债本身特有的风格，设置了符合企业债特点的相关条款。

　　这种延续性主要体现在有关募集资金的管理方面：一是鼓励募集资金投向符合国家宏观调控政策和产业政策的项目建设；二是针对募集资金使用规范，要求发行人“应当在定期报告中披露公开发行公司债券募集资金的使用情况、募投项目进展情况”，以及发行人“募投项目情况发生重大变化，可能影响募集资金投入和使用计划，或者导致项目预期运营收益实现存在较大不确定性”。

　　按照证监会有关负责人的话说，本次修订遵循几项原则：一是坚持稳定当头，做好制度规则衔接，保持企业债券市场平稳健康发展。二是夯实制度基础。在规章和规范性文件层面进一步完善公司债券(含企业债券)制度规则体系，明确将企业债券总体纳入公司债券监管框架，强化监管协同，提升监管效能。三是促进功能发挥。在借鉴企业债券管理经验的基础上，保持企业债券“资金跟着项目走”等制度安排，更好发挥支持国家重大战略、重大项目建设等功能。

　　强化防假打假加强募集资金监管

　　据了解，《管理办法》的修订内容主要包括五个方面：一是落实党和国家机构改革部署要求，将企业债券纳入《管理办法》规制范围，促进协同发展。二是强化防假打假要求，压实发行人作为信息披露第一责任人的义务，完善中国证监会及其派出机构、证券交易所开展现场检查的机制。三是强化募集资金监管，进一步完善募集资金信息披露有关要求。四是强化对非市场化发行的监管要求，明确发行人的控股股东、实际控制人不得参与非市场化发行。五是根据《证监会行政许可实施程序规定》，不再将主承销商和证券服务机构及其有关人员被立案调查列为应当中止审核注册的情形。

　　其中强化防假打假和募集资金监管，主要是根据以往的监管经验作的制度安排。有些发行人，因财务造假导致最后违约事件发生，严重损害债权人合法权益。

　　比如最近正在法院二审的胜通集团（即山东胜通集团股份有限公司）违约案。据马建荣介绍，2019年3月，胜通集团因被法院裁定进入破产重整程序，引发了该公司发行债券的违约。胜通集团债券信息披露违法违规案是证监会2021年证监稽查20起典型违法案例之一，胜通集团在2013年至2017年通过虚构购销业务、编制虚假财务账套等方式，累计虚增收入615亿元，虚增利润119亿元。该案是一起债券发行人财务造假的典型案件，主承销商、会计师事务所等中介机构均被证监会作出行政处罚。多家机构投资人作为原告起诉各中介机构，一审判决各被告承担比例连带责任，目前本案正在二审中。

　　除胜通集团财务造假案之外，近年来有多家债券发行人及中介服务机构因虚假陈述财务造假被处罚的案例，例如“五洋债”“华晨债”“洛娃债”“宜华生活”“康美药业”“凯迪生态”“同济堂”“康得新”“中信国安”等债券信息披露违法违规案。

　　因此，本次修订的制度规则，就包括有关信息披露的问题。

　　证监会有关负责人说，《24号准则》借鉴现行企业债券管理经验，强化了募投项目合规性要求，债券募集资金投向固定资产投资项目的，需提供募投项目土地、环评、规划等合规合法性文件。企业债券募集资金投向固定资产投资项目的，要求发行人提供省级及以上发改部门出具的专项意见。同时压实会计师“看门人”责任，明确要求债券发行人应提供会计师出具的发行人最近一年资产清单及相关说明文件。