三堂会审丨构成受贿能否同时认定违反组织纪律

　　从四川省广元市昭化区政府原党组成员、副区长付健案说起

　　中央纪委国家监委网站 方弈霏

　　特邀嘉宾

　　张宏彬 广元市纪委监委第九审查调查室主任

　　刘顺波 广元市纪委监委案件审理室副主任

　　邓全昌 广元市青川县人民检察院副检察长

　　王建萍 广元市青川县人民法院刑事审判庭庭长

　　编者按

　　本案中，付健在任广元市昭化区教育局党组书记、局长，昭化区政府党组成员、副区长期间，带头违纪违法，多名教育局干部、校（园）长、教师因违纪违法问题被处理，造成严重不良影响，对其行为应如何认定？2012年至2020年，付健多次在干部选拔任用中为他人谋取利益并收受财物，构成受贿罪，对此行为能否同时认定为违反组织纪律？付健检举揭发他人的犯罪行为因已过追诉时效，不予刑事处罚，能否认定其构成立功？我们特邀相关单位工作人员予以解析。

　　基本案情：

　　付健，男，1994年11月加入中国共产党，曾任四川省广元市原元坝区（现为昭化区）元坝镇党委书记，广元市昭化区教育局党组书记、局长，广元市昭化区政府党组成员、副区长等职。

　　违反政治纪律。2012年11月至2021年3月，付健在任广元市昭化区教育局党组书记、局长，昭化区政府党组成员、副区长期间，落实全面从严治党主体责任不力，对所辖单位人员管理不严、监督不力，带头违纪违法，大肆收受管理和服务对象财物，严重破坏所管理单位（领域）政治生态，造成严重不良影响。

　　违反组织纪律。2012年至2020年，付健在任广元市昭化区教育局党组书记、局长，昭化区政府党组成员、副区长期间，违反干部选拔任用规定，在职务提拔、工作调整等事项上为他人谋取利益，收受他人所送现金共计63.7万元人民币（币种下同）。

　　受贿罪。2008年至2021年，付健在任广元市原元坝区元坝镇党委书记，昭化区教育局党组书记、局长，昭化区政府党组成员、副区长期间，利用职务上的便利，在工程项目承揽、职务提拔、工作调整等事项上为他人谋取利益，非法收受他人所送财物共计224.2万元。

　　其中，2013年春节前的一天，时任昭化区某乡小学校长赵某某请托付健将其调整到其他岗位，付健表示同意，赵某某送予其现金2000元。2014年、2015年每年春节前，张某某为感谢付健在其职务调整中给予的关照，送给付健现金共计4000元。

　　贪污罪。2009年至2016年，付健利用职务上的便利，以侵吞、骗取的方式非法占有公共财物共计68.66万元。

　　其中，2015年，付健利用担任昭化区教育局党组书记、局长的职务便利，将个人购买奢侈品的7.16万元的发票交给区教育局会计与核算支付中心干部吴某某，授意吴某某虚列试卷印刷费，并经区教育局审核通过，最终套取相关学校公款共计7.16万元交给付健。

　　查处过程：

　　【立案审查调查】2021年3月7日，经广元市委批准，广元市纪委监委对付健涉嫌严重违纪违法问题立案审查调查，并经四川省监委批准，于同日对其采取留置措施。

　　【党纪政务处分】2021年6月4日，经广元市纪委常委会会议研究并报广元市委批准，决定给予付健开除党籍处分；由广元市监委给予付健开除公职处分。

　　【移送审查起诉】2021年6月4日，广元市监委将付健涉嫌受贿罪、贪污罪一案移送广元市人民检察院。同日，广元市人民检察院指定青川县人民检察院审查起诉。

　　【提起公诉】2021年7月16日，青川县人民检察院以付健涉嫌受贿罪、贪污罪向青川县人民法院提起公诉。

　　【一审判决】2021年12月30日，青川县人民法院以付健犯受贿罪，判处有期徒刑五年三个月，并处罚金28万元；犯贪污罪，判处有期徒刑二年六个月，并处罚金12万元；数罪并罚，决定执行有期徒刑六年，并处罚金40万元。判决现已生效。

　　本案中，付健带头违纪违法，主管系统内多名干部职工因违纪违法问题被处理，造成严重不良影响，对其行为应如何认定？

　　张宏彬：经查，2012年11月至2021年3月，付健在任广元市昭化区教育局党组书记、局长，昭化区政府党组成员、副区长期间，落实全面从严治党主体责任不力，带头违纪违法，收受69名干部基于“感情投资”或者请托事项送予的财物，造成严重不良影响，在其影响下，不良风气蔓延，多名教育局干部、校（园）长、教师等因违纪违法问题被处理，是履行全面从严治党主体责任不力，管党治党宽松软的典型，我们认为应定性为违反政治纪律，理由如下：

　　第一，从违纪主体上看，根据中共中央办公厅《党委（党组）落实全面从严治党主体责任规定》（以下简称《规定》），党委（党组）书记应当履行本地区本单位全面从严治党第一责任人职责，党委（党组）领导班子其他成员根据工作分工对职责范围内的全面从严治党工作负重要领导责任。本案中，付健先后任广元市昭化区教育局党组书记、局长，昭化区政府党组成员、副区长，是党组“一把手”和领导班子成员，系全面从严治党第一责任人和重要领导。

　　第二，从违纪行为上看，《规定》指出，党委（党组）书记应当管好班子、带好队伍、抓好落实，支持、指导和督促领导班子其他成员、下级党委（党组）书记履行全面从严治党责任，发现问题及时提醒纠正。领导班子其他成员应当按照“一岗双责”要求，领导、检查、督促分管部门和单位全面从严治党工作，对分管部门和单位党员干部从严进行教育管理监督。本案中，一方面，付健未认真履行本单位全面从严治党第一责任人职责和“一岗双责”要求，对履行全面从严治党主体责任走过场、务虚功，抓组织带队伍不严不实，管党治党宽松软。另一方面，付健自身不正，带头违纪违法，多次收受所管理的多名教育局干部、校（园）长、教师等给予的财物，造成严重不良影响。

　　第三，从危害后果上看，根据《中国共产党纪律处分条例》第六十七条规定，履行全面从严治党主体责任不力，给党组织造成严重损害或者严重不良影响，系违反政治纪律的行为。本案中，付健带偏一批干部、带坏一方风气，其所管理的多名党员干部因向付健或其他党员领导干部送予财物、收受他人感谢费等违纪违法问题受到处理，严重破坏所管理单位（领域）政治生态，造成严重不良影响。

　　第四，从坚持党要管党、从严治党要求来看，2018年《中国共产党纪律处分条例》将履行全面从严治党主体责任失职行为由违反工作纪律调整为违反政治纪律，更加凸显全面从严治党政治责任。本案中，付健收受所管理的多名党员干部财物的行为，既是经济问题，根据情节不同分别违反了中央八项规定精神、构成受贿犯罪，同时，结合其造成的政治危害，实质上暴露出其履行全面从严治党主体责任不力的本质特征，更是政治问题。换言之，付健收受所管理的多名党员干部财物的行为，系其履行全面从严治党主体责任不力的具体体现之一。因此，在认定其违反中央八项规定精神和构成受贿犯罪的同时，认定其违反政治纪律，是坚持首先从政治上看、政治上查、政治上办的具体体现，是充分评价而非重复评价。

　　2012年至2020年，付健多次在干部选拔任用中为他人谋取利益并收受财物，已构成受贿罪，为何同时认定为违反组织纪律？

　　刘顺波：2012年至2020年，付健在任广元市昭化区教育局党组书记、局长，昭化区政府党组成员、副区长期间，违反干部选拔任用规定，在职务提拔、工作调整等事项上为他人谋取利益，违规收受赵某某、张某某等42人所送现金共计63.7万元。有观点认为，付健的上述行为已经构成受贿犯罪，不宜再进行违纪方面的评价。经分析讨论，我们未采纳该观点。

　　实践中，国家工作人员在干部选拔任用中为他人谋取利益并收受财物的行为违反的是干部选拔任用规定，破坏选人用人的公平公正，应用纪律尺子衡量，将其认定为违反组织纪律，将收受财物的问题作为情节一并表述，如构成受贿犯罪，应同时予以认定并移送司法机关审查起诉。

　　在审理中，我们发现付健有多起受贿行为发生在干部选拔任用环节，且情节特别恶劣，是典型的卖官鬻爵行为，具有以下几个特点：一是涉案人员多、层级广。基于干部选拔任用或调动等需求，有42人送予付健财物，从一般干部、普通教师，到乡镇党政班子成员、部门中层干部、校（园）长，基本囊括了与其职务影响和权力有交集的各级人员。二是违纪违法点位多。付健利用的职务便利，涵盖了干部选拔任用、人事调动、职称评定等多个行权关键点位。三是性质恶劣。付健大搞权力寻租，大肆收受感谢费，甚至根据不同职位的性质、权力大小“明码标价”，产生严重不良影响。

　　综上，我们认为付健在干部选拔任用方面为他人谋利并收受财物的行为，严重破坏了选人用人的公平公正，除在涉嫌受贿犯罪部分予以认定外，还应适用《中国共产党纪律处分条例》第七十六条，认定为违反组织纪律。

　　付健利用职务上的便利为他人谋取利益，并收受2000元至4000元不等现金，该金额是否计入其受贿数额？

　　邓全昌：本案中，付健涉嫌受贿罪涉及数十笔犯罪事实，其中，有多笔系小额受贿，关于小额贿赂款是否累计计算，实践中有不同认识。根据“两高”《关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释》第十五条规定，对多次受贿未经处理的，累计计算受贿数额。我们认为，能否认定受贿的关键不在于单笔金额的大小，而在于收受时是否与具体职务行为相关，受贿人多次收受小额贿赂款，即使每次均未达到相关司法解释规定的定罪标准，但多次累计后达到定罪标准的，也应当依法定罪处罚。本案中，虽然付健收受赵某某、张某某等人的贿赂款数额单笔来看均未达到定罪标准，但其利用职务便利为赵某某、张某某等人谋取利益的行为已侵犯公职人员职务行为的廉洁性，系典型的受贿行为。

　　在付健案中，诸如此类收受单笔“万元以下”的小额贿赂款达16笔共8.8万元，若均以单笔事实未达到定罪标准为由不予追究刑责，则会导致其涉罪事实未能全面纳入刑法范围评价，甚至产生小额分散受贿的不良导向。因此，公诉机关依法将相关小额贿赂款累计计入付健受贿总额并向法院提起公诉，最终获得法院支持。

　　王建萍：实践中，关于小额受贿的认定应注意把握以下几点：第一，从法律规定上看，“两高”《关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释》第十五条作出原则性规定，对多次受贿未经处理的，累计计算受贿数额。有人认为，此处的“受贿”应解释为“受贿行为”还是“构成受贿罪”存在争议。我们认为，长期、多次收受小额贿赂款具有较大社会危害性，因此在理解与适用中，不宜再作缩小解释，要求每笔贿赂款均达到定罪标准。第二，在对单笔小额受贿额度的把握上，应结合当地经济社会发展、消费水平以及具体涉案领域，作出合理的裁量。第三，具体到个案中，还应结合行为人是否基于同一或者概括的受贿故意、收受小额贿赂款的次数、持续时间以及具体谋利事项等情况，进行全面综合考量。本案中，付健利用职务上的便利，为赵某某、张某某等人谋取利益，并收受现金数千元不等的行为共23次，持续时间长达10年，谋利事项集中在职务提拔、工作调整上，结合本地经济社会发展、消费水平等情况，综合付健收受小额贿赂款的具体案情，我们对公诉机关的指控予以采纳，将相关小额贿赂款全部计入付健的受贿数额。

　　付健安排吴某某以虚列试卷印刷费的方式套取公款共计7.16万元，应如何认定？付健检举揭发他人的犯罪行为因已过追诉时效，不予刑事处罚，能否认定其构成立功？

　　邓全昌：2015年，付健利用职务便利，将个人购买奢侈品的7.16万元的发票交由吴某某，授意其通过某教育印刷厂以虚列试卷印刷费的方式从昭化区相关小学套取公款共计7.16万元，我们认定付健上述行为构成贪污罪。

　　根据刑法相关规定，贪污罪中“利用职务上的便利”是指利用本人职务上主管、管理、经手公共财物的权力及方便条件。主管，是指行为人本人虽不具体管理、经手公共财物，但对公共财物具有批准、调拨、统筹、使用的决定权、决策权；管理是指行为人对公共财物直接负有保管、处理、使用的职权；经手是指行为人因工作需要、公共财物由其经手，对公共财物具有实际控制权。

　　本案中，付健作为昭化区教育局党组书记、局长，其下属学校系独立的事业单位法人主体，表面上看，付健不具有主管、管理、经手下属学校公用经费的相关职权。但昭化区教育局具有审核学校经费收支、集中拨付大额资金等职能，付健授意吴某某虚列试卷印刷费，并经区教育局审核通过，最终套取相关学校公款共计7.16万元，付健利用的正是其职务上主管学校财物的职务便利，骗取公共财物，依据刑法第三百八十二条规定，应认定其构成贪污罪。

　　王建萍：本案中，付健在其讯问笔录及其自书材料中交代了蒲某某、王某某收受相关行贿人所送人民币各5万元的线索，广元市监委查证属实，但因为已过追诉期限，且未发现上述二人新的犯罪事实，最终由昭化区纪委于2021年7月对二人进行立案审查，后给予党纪处分。

　　根据刑法第六十八条规定，犯罪分子有揭发他人犯罪行为，查证属实的，或者提供重要线索，从而得以侦破其他案件等立功表现的，可以从轻或者减轻处罚。根据最高人民法院《关于处理自首和立功若干具体问题的意见》中关于立功线索的查证程序和具体认定规定，被告人检举揭发或者协助抓获的人的行为构成犯罪，但因法定事由不追究刑事责任、不起诉、终止审理的，不影响对被告人立功表现的认定。故认定被告人付健有立功表现符合立法原意，付健检举他人犯罪线索，并经查证属实，其行为应当依法认定为立功，可予以从轻处罚。