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加强生态检察协作 践行绿色发展理念

来源:检察日报2022-06-22 08:58

□具体职能协作 

□领导机制协作 

□办案流程协作 

□组织保障协作

  张震

  □生态环境治理中的检察协作在形式上不仅有检察机关与相关职能部门的外部协作,也有检察机关内部之间、跨区划的相互协作,协作机制的加强应从具体职能、领导机制、办案流程、组织保障四个方面展开。

  □通过创新检察机关与相关部门之间的生态治理协作机制,将生态检察一体化的制度优势转化为生态治理的效能提升,强化公益诉讼监督职能,实现打击与预防、惩治与修复、监督与支持并重的生态治理新格局。

  习近平总书记强调,“用最严格制度最严密法治保护生态环境”“保护生态环境,必须依靠制度、依靠法治”。环境治理的法治化必须打破部门法的藩篱,构建以宪法为核心、跨部门法协同的法律机制。环境治理仅靠一家之力难以实现,生态环境保护的整体性结构需求与行政区划的现实性条块分割使得跨区划、跨部门协作成为当下生态环境治理的一项必要手段。检察机关作为国家的法律监督机关,依法履行刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼检察“四大检察”法律监督职责,监督范围涵盖生态环境治理法治实践的全类型、全过程。基于此,检察机关在履行法律监督职责过程中,充分发挥生态环境治理中的检察协作作用,积极推进部门法的协同,实现部门协作,具有职能属性上的独特优势。

  检察机关公益诉讼制度是党中央作出的重大改革部署,是以法治思维和法治方式推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。习近平总书记在党的十八届四中全会上强调,由检察机关提起公益诉讼,有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度,也有利于推进法治政府建设。行政公益诉讼涉及检察权对行政权的监督边界问题,是为了督促行政机关全面正确履职,维护公共利益,在维护公益的目标上,行政机关与检察机关是一致的,这也是开展检察协作的目标基础。生态环境治理中的检察协作在形式上不仅有检察机关与相关职能部门的外部协作,也有检察系统内部之间,跨区划的相互协作,协作机制的加强应从具体职能、领导机制、办案流程、组织保障四个方面展开。

  加强检察职能与行政职能的协作。强化行政履职与检察监督的协作。以最高检与水利部联合印发的《关于建立健全水行政执法与检察公益诉讼协作机制的意见》(下称《意见》)为例,《意见》明确了水旱灾害防御、水资源管理、河湖管理、水工程管理、水土保持等重点协作领域及具体内容,确立了包含会商研判、专项行动、线索移送、调查取证、案情通报在内的水行政执法与检察公益诉讼协作机制,并提出从组织领导、推进信息共享和技术协作、业务交流、宣传引导四个方面强化协作保障。《意见》的出台为水政职能与检察职能协作提供了基本依据,促使水生态治理实践中行政履职与检察监督、行政执法与公益诉讼有效衔接,发挥检察公益诉讼的监督、支持和保障作用。《意见》规定“对涉及多个行政机关职责、协调处理难度大、执法后不足以弥补国家利益或者社会公共利益损失,以及其他适合检察公益诉讼的问题线索,及时移送有关检察机关”。其中,强调了检察机关与相关执法部门之间的协作关系,与自然资源、水利、生态环境各部门,从生态系统整体性出发,综合考虑土壤、大气、水体的有机联系,强化山水林田湖草沙冰各生态要素的协同治理,为生态环境的系统治理提供司法保障。

  加强领导机制协作。建立多层级、多部门、专门性的跨区划领导协调机制,统一认识,统合资源,统筹治理,实现信息交流、机制协调、治理高效的联动格局。部分地区推行的“河长(湖长)+检察长”“林长(田长)+检察长”工作机制,将生态保护责任制与检察监督有效结合,推动行政机关与检察机关良性互动,形成“行政+检察”的生态环境保护合力,提升生态治理水平。也有地区通过设立专门检察协作机构,会签跨区划检察协作协议,建立联席会议、专项行动、疑难案件会商等协作机制。领导机制协作的直接效果之一就是信息交流的通畅,此次《意见》对各级水行政主管部门、各流域管理机构、各级检察机关之间线索移送、信息共享进行了明确规定,意在破除信息壁垒,畅通信息渠道。因为,信息是水行政执法与检察公益诉讼协作机制有效运行的基础与前提,水务行政执法、检察机关公益诉讼都依赖于案件信息的获得。检察机关由于自身工作属性,在信息获得方面更多是被动接收,而非主动搜寻,日常工作离“水”较远,也没有专门的水上检察机关,案源信息的获得更多是依靠水上公安机关、水行政部门以及群众举报等途径获得,确实存在着信息壁垒、渠道不畅的问题,检察机关不能及时获得水环境违法犯罪信息以及水行政执法信息,又何谈诉讼与监督,检察机关不能及时跟进也使得检察监督的权威性大打折扣。通过领导机制协作保障信息通畅,实现信息交流通畅,不单对于水行政执法与检察公益诉讼协作如此,对整个生态检察工作亦是如此。

  加强办案流程协作。在案件管辖移送衔接、跨区域联合调查、异地调查取证、讯问询问、检验勘定、生态损害修复、办案资源共享等方面探索跨区域环境资源类案件集中管辖、指定管辖。一是发挥生态检察主动性,建立检察监督与中央环保督察、污染防治攻坚专项行动的有效衔接,完善线索移交、立案侦查等具体流程,以检察监督督促落实整改,为环保督察的效果持续提供司法保障。探索立案管辖与诉讼管辖相分离,对重大生态环境案件提前介入、挂牌督办,对事实认定、法律适用存在分歧的,进行会商研讨,统一标准。探索建立全流域跨省际生态环境司法管辖机制,通过跨区划线索移交、检察建议交叉制发等方式发挥生态检察监督职能。二是做好办案流程中的证据衔接工作。证据是行政执法与公益诉讼的重要依据,协作机制运行的一个重要方面就是证据运用的衔接、取证标准的统一与证据材料的转化。行政违法案件中水行政机关掌握的监测数据和鉴定信息的专业性技术性较强,检察机关一般没有能力直接获取,且不具备相关专业知识,难以进行分析判断。《意见》对调查取证的程序协作作了基本规定,水行政部门或流域管理机构对检察机关调查取证应当予以配合或提供技术支持。推进信息共享和技术协作,建立信息平台,实现数据、线索和专业技术的互通交换。但如何实现从技术层面的交换到法律层面的转换,实现从数据到证据、执法证据到诉讼证据的转化,进而提高协作机制运行效率,节省行政与司法资源,其具体流程与标准仍需协作实践中进一步明确,这也应是下一步深化协作的重要方向。

  加强组织保障协作。发挥体制优势,建立跨区域跨部门的常态化沟通联络机制,提高诉前检察建议质效。一是充分发挥检察系统上下领导关系的体制优势,强化上级检察机关的办案引领作用,落实领导干部带头办案制度,发挥一体化办案优势,构建以上率下、层层推进的办案模式,推进检察业务纵向一体化机制建设。加强智库调研、普法宣传、数据共建等方面的协作,加强人员交流、咨询、座谈,相互派员参与办案,实现专家人才资源共享,实现《意见》中“上下协同、横向协作、完整配套”的工作体系要求,提升行政执法与检察公益诉讼协作水平。二是提高诉前检察建议的质效。诉前检察建议是公益诉讼的前置程序,如何通过协作机制提升检察建议的质效则是《意见》实施中应予重点关注的内容。诉前检察建议的精准性也意味着建议的可接受性,精准的检察建议督促行政机关依法履职,是对行政的支持。检察建议的精准建立在畅通的信息获取与充分的调查取证基础之上,建立在行政机关专业的技术支持之上。在最高检、水利部联合发布的涉水领域检察公益诉讼典型案例中,重庆市江津区检察院在督促整治米邦沱码头侵占岸线案件中正是通过精准适当的检察建议,持续跟踪督促,推动历史遗留问题妥善解决。其检察建议的制作过程离不开水利、城建等行政部门的专业技术支持,在整改过程中,对水利机关反馈的整改难点,检察机关充分调查核实,与市河长办、市水利局、区委区政府多方协调确立整改方案,多部门联动整治。该案作为典型案例起到了办理一件、影响一片、规范一类的法律效果和社会效果,也充分证明了高质量检察建议的督促整改效果。

  攥指成拳,合力致远,以“检察蓝”守护“生态绿”是深学笃行习近平法治思想,贯彻落实习近平生态文明思想的重要举措,是推进生态环境治理现代化的内在要求,是保障生态安全实现绿色发展的有效途径。生态检察工作要坚持系统观念,运用整体思维,对于协作实践中的好经验、好做法要及时总结,待条件成熟时上升为制度,转化为法律,推动生态治理体系的进一步完善。通过创新检察机关与相关部门之间的生态治理协作机制,将生态检察一体化的制度优势转化为生态治理的效能提升,强化公益诉讼监督职能,实现打击与预防、惩治与修复、监督与支持并重的生态治理新格局。

  (张震 冯晓阳 作者分别为西南政法大学教授、助理研究员)

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