违法占用问题集中 监管部门执法不严 地方治理推进缓慢

　　保护黑土地刻不容缓

　　本报记者 黄秋霞 杨文佳

　　“一两土二两油”，这是对黑土地肥力的形象说法。因有机质含量最高、产出能力最强，黑土地被誉为“耕地中的大熊猫”。

　　近日，第二轮第五批中央生态环境保护督察通报，位于东北黑土核心区的黑龙江省绥化市存在大量“未批先建”违法占用黑土耕地等问题。工作人员发现黑土保护措施落实不到位的问题普遍存在。

　　保护好黑土地，确保黑土地不减少、不退化，是习近平总书记提出的明确要求。此次通报反映出哪些突出问题？背后原因又是什么？如何举一反三压实责任？

　　黑龙江省绥化市两个违规推动的建设项目，实际违法占用黑土耕地18144亩

　　绥化市位于松嫩平原的呼兰河流域，地处黑龙江省中部漫川漫岗区，有着“中国寒地黑土特色农业物产之乡”美名。

　　“完全没想到，金贵的黑土地被糟蹋了这么多。”中央第一生态环境保护督察组工作人员何歆告诉记者，2018年以来，绥化市存在大量“未批先建”违法占用黑土地问题，大量黑土耕地，甚至永久基本农田遭到破坏。仅两个违规推动的建设项目，实际违法占用黑土耕地就达到18144亩，其中永久基本农田10923亩，“类似情况在其他黑土分布区也比较普遍。”

　　问题如何浮出水面？“督察进驻前期，我们调阅了大量审计、土地督察有关资料，从中梳理出2018年以来绥化市共发生占用黑土耕地违法案件124起。”何歆介绍，经过调查，绥化市2019年以来强力推动的两个省级交通建设项目，在未实施农用地征收、未落实耕地占补平衡、未取得用地审批手续和项目开工许可的情况下，违法开工建设。当地明知手续不全，却要求相关职能部门“卸下怕追责的思想包袱”“从工作大局出发宽松执法”。在项目实施中，也未按要求将剥离的表土用于土地复垦和改良治理。

　　在治理侵蚀沟方面，问题同样不少。侵蚀沟是东北黑土区水土流失的典型表现形式，直接导致黑土地数量减少、土层变薄。绥化市是《全国水土保持规划(2015—2030年)》明确的侵蚀沟治理重点区域，全市有1.4万余条侵蚀沟，沟壑总面积达128.9平方公里，自然损毁黑土耕地十余万亩。

　　何歆指出，绥化市在治理侵蚀沟中“等靠要”思想严重，治理工作推进十分缓慢。根据《黑龙江省侵蚀沟治理工程实施方案(2017—2020年)》，绥化市应于2020年底前完成1152条侵蚀沟治理任务，实际仅完成治理256条。该市庆安县应完成128条侵蚀沟治理任务，实际一条都未完成治理，明显不作为。现场督察发现，庆安县民旺治理项目区侵蚀沟密布，大片耕地千沟百壑；海伦市共合镇多条侵蚀沟近年来仍在快速扩大。

　　此外，为保护耕作层表土资源，《黑龙江省耕地保护条例》和《东北黑土地保护规划纲要(2017—2030年)》明确要求，对非农业建设项目所占用耕地的耕作层土壤应进行剥离，剥离的土壤主要用于土地复垦和改良治理。

　　然而，绥化市2017年以来实施的426个已办理用地审批手续的非农业建设项目中，仅有5个项目编制表土剥离方案并实施剥离，多达1.3万余亩耕地被直接占用，超过180万立方米的黑土资源没有得到有效再利用。绥化市有关部门对以上问题监管缺位，有法不依、执法不严。

　　“绥化市黑土地保护工作暴露出的短板，反映出分布广泛的黑土地亟须进行统筹保护和治理。”中央生态环境保护督察办公室有关负责人表示。

　　落实黑土地保护政策大打折扣、弄虚作假，是黑土地保护和治理不力的突出问题

　　记者调查发现，落实黑土地保护政策大打折扣、弄虚作假，是黑土地保护和治理不力的突出问题。

　　吉林省位于东北黑土地腹地，全省90%以上耕地为黑土地。2018年7月，《吉林省黑土地保护条例》正式实施，依法对黑土地进行保护。2021年9月，中央第一生态环境保护督察组督察发现，扶余市对黑土地保护重视不够，贯彻落实《条例》不到位，建设占用黑土地表土剥离和控制化肥农药施用量等措施不落实，部分黑土地遭到破坏。

　　督察组指出，督察发现，2018年至2020年，扶余市6个项目占用黑土地，均未按照《条例》以及相关政策规定，实施表土剥离，造成黑土地压覆、破坏，面积达8.83公顷。2018年，仅扶余市第一实验学校建设，就占用黑土地5.78公顷；松原碧蓝士循环经济扶余有限公司2.5万吨马铃薯制成品项目未经审批，占用黑土地1.51公顷，不但未实施表土剥离，还将修建废水贮存池挖出的耕作层黑土用于路基建设。

　　地方政府统一口径弄虚作假、应付督察，是督察中的又一发现。《条例》规定，县级以上人民政府应当组织实施测土配方施肥，支持有机肥料的研发、生产和施用，鼓励土地经营者积造、施用农家肥等有机肥料，降低化肥使用量，严格控制农药使用量。督察组发现，扶余市化肥减量和农药控制数据严重不实。

　　“扶余市未按要求对化肥使用情况开展定点调查，而是通过农民种植习惯推算使用量，化肥减量数据‘齐步走’，调查统计流于形式。”督察组指出，陶赖昭镇化肥使用情况调查统计表显示，虽然种植的土地条件不同，但同一个村的农户单位面积化肥施用削减比例完全一致；乌金村8个调查户2020年化肥施用量较2019年削减比例均为9.09%，2019年化肥施用量较2018年削减比例均为5.71%；永利村10个调查户2020年化肥施用量较2019年削减比例均为5.17%，2019年化肥施用量较2018年削减比例均为3.33%。

　　然而，督察组随机走访调查表上的农户发现，一些农户为增加产量，加大了化肥施用量，与当地有关部门上报的数据趋势相反。

　　扶余市农药调查统计数据也存在类似情况。据督察组介绍，该市有关部门向辖区内各乡镇统一布置黑土地督察常规知识和注意事项，并分发2018年至2020年化肥农药使用量、农膜回收率等理论参考数据，授意各乡镇统一口径，要求在督察组要材料时“不要一次性都拿出”，要咬定有关数据来自实地调查。当督察组走访农户时，相关部门工作人员屡次“抢答”，并“指导”农户注意说法，相关做法实属应付督察、弄虚作假。

　　一些地方、部门责任缺失、敷衍应对，监管不足、措施不力，形成监管盲区，为盗采倒卖打开方便之门

　　作为世界仅有的三大黑土区之一，东北平原拥有典型黑土耕地面积达到2.78亿亩，是守住18亿亩耕地红线中的关键部分。黑土地保护不力直接影响粮食生产、农业发展，对东北地区生态安全和国家粮食安全构成巨大威胁。

　　中央生态环境保护督察办公室有关负责人告诉记者，由于长期高强度开发利用、水土流失等原因，东北地区黑土地退化问题严重，土层变薄、肥力变瘦、质地变硬，形势已经相当严峻。

　　“有些拥有重要黑土资源的地市，对黑土地保护的极端重要性缺乏深刻认识，保护为发展让路的冲动还是比较强烈，对维护周期长、资金耗费多的黑土地保护工作态度消极，敷衍应对、流于形式，作风不严不实，导致相关要求落实不到‘最后一公里’，甚至是根本就不落实。”该负责人介绍。

　　在监管层面，有关部门责任缺位，履职能力有短板，不仅工作进度迟缓，且拿不出有效的措施和办法来管理。“有些职能部门根本就不知道自己有保护黑土的职能。”何歆坦言，项目建设被剥离的黑土应用作土地复垦、中低产田改良，但因相关部门监管不到位，这些黑土实际上被全部浪费了。

　　记者梳理自然资源部执法局通报的2021年土地违法案例发现，监管不力问题相当突出。2021年1月，马某、王某等4人以改造土地为名盗采泥炭黑土，涉及黑龙江省五常市沙河子镇福太村耕地143.15亩，哈尔滨市纪委监委对履职不力的13名责任人给予党纪政务处分。2019年4月，辽宁某国际贸易有限公司擅自占用法库县依牛堡子镇崔家屯村、三面船镇马家沟村耕地25.31亩建设仙侠镇项目，该县纪委监委对4名责任人予以批评教育、诫勉谈话。

　　执法监管不严、措施不力，形成监管盲区、薄弱区，还为盗采倒卖打开方便之门。一位从事园林绿化行业的业内人士向记者透露，使用黑土种植的绿化植物成活率较高，黑土在园林绿化领域颇受欢迎，“一些不法分子趁‘月黑风高’去湿地、农田等盗挖黑土，多的一晚上能挣十几万元，几乎是没有成本的暴利。”记者浏览几大电商平台也发现，不少商家正在售卖“东北草炭土”“东北腐殖土”，售价约为每斤2元，购买量大还能优惠。

　　“在制度建设层面，目前，国家、东北地区已制定了一些保护黑土地的规划和实施方案，但仍存在政策协同性不足、稳定投入机制未建立、责任主体不够明确等问题，容易各自为战、缺乏统筹。”何歆举例说，就跨地域分布的黑土侵蚀沟而言，所需治理资金较多，谁来出、出多少、谁监督等方面尚无成熟的工作机制。

　　保护黑土地刻不容缓，必须强化政治监督，精准规范用好问责利器，压实党委政府主体责任

　　为守住稀缺的黑土地资源，保护和提升黑土耕地质量，综合治理黑土地水土流失，刻不容缓。

　　多位受访者认为，将黑土地保护纳入法治轨道，严格规范土地利用和耕地质量保护行为是治本之策。记者注意到，十三届全国人大常委会第三十二次会议对《中华人民共和国黑土地保护法(草案)》进行了审议，正在公开征集意见。地方立法层面，《黑龙江省黑土地保护利用条例》将于今年3月1日起施行。

　　推动保护黑土地，纪检监察机关责任在肩。相关地区纪检监察机关从讲政治的高度，立足职责职能，强化政治监督，精准规范用好问责利器，压实党委政府主体责任。

　　吉林省四平市纪委监委开展黑土地保护专项监督，向市政府发送《关于做好黑土地保护立法工作的提示函》，建议提请市人大出台专门条例，严格规范水土流失治理、保护性耕作等，并强化对黑土地保护工作的考核问责。

　　该市纪委监委还制定任务清单，明确10个方面67项监督重点，并对监督事项量化指标，监督查处涵养黑土地不力、惠民富农政策落地不实、农资生产经营领域监管不力等问题，防止保护工作走形式、打折扣。此外，向市农业农村局、市场监督管理局等部门发送监督工作交办单，要求加强监管执法，严防质量不合格化肥以及伪劣农药流向黑土地。

　　为保护宝贵耕地资源，辽宁省纪委监委开展农村乱占耕地建房、“大棚房”及违建别墅问题等三个专项整治，从严从快查处腐败、作风和失职失责问题，坚决遏制黑土耕地非农化、非粮化。自专项整治开展以来，全省纪检监察机关已给予党纪政务处分689人。

　　“东北地区一定要从保障国家粮食安全这一‘国之大者’的战略高度，充分认识黑土地保护的重大意义。”中央纪委国家监委驻生态环境部纪检监察组有关负责人告诉记者，该纪检监察组嵌入式监督督察组工作，要求重点督察贯彻党中央关于黑土地保护决策部署的情况，严实深细调查取证、认定事实，科学、精准问责。

　　针对绥化市黑土地保护不力问题，该纪检监察组要求当地严肃问责、挂图整改。同时，通过明确监督台账、列席专题会议等方式，对驻在部门党组提出建议提醒，要求采取务实措施，修复黑土生态系统，长效保护黑土地生态功能区。