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浙江行政争议调解中心全力化解纠纷

来源:法制日报2019-09-20 10:04

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  浙江行政争议调解中心全力化解纠纷

  专家建议调解不能忽视对执法行为监督

  ●浙江省行政争议调解中心通过为行政主体和行政相对人搭建平等的交流沟通平台,借助专业调处力量实质性化解纠纷,实现司法与行政的良性互动,完善诉源治理机制,全力促进地方法治政府建设。

  ●在通过调解化解行政争议的同时,不能忽视对行政执法行为的有效监督。

  ●积极探索调处中心的工作机制,可以试点受理行政机关主动申请调处中心协调化解行政纠纷,引导更多基层行政机关善于用法治化手段化解行政纠纷。

  本报记者   张 维

  本报见习记者 胡建霞

  法治政府建设再辟蹊径。

  近日,在第一起“民告官”案件的发生地,“枫桥经验”的起源地,浙江省行政争议调解中心宣告成立。这一次,主角不仅是作为法治政府建设责任主体的政府,更有作为外部监督主体之一的司法机关。《法制日报》记者了解到,近日浙江省人民政府与浙江省高级人民法院将正式给中心挂牌。

  在近日举行的浙江行政争议调解中心建设研讨活动上,司法部相关部门的有关同志指出,行政复议制度是行政机关主导的行政纠纷化解渠道;发挥行政复议的作用,能够有效分流争议、减轻法院的压力。实质性化解纠纷是行政复议工作始终坚持的价值目标之一,这一点在浙江各级行政争议调解中心的具体工作中也得到了突出体现。

  浙江经验预示着行政争议解决发展新方向。多位实务界与理论界专家指出,这不失为社会转型期化解官民纠纷,维护和谐稳定,创新社会治理的一个好办法。但从长远来看,法院还是要慢慢从调解中心中脱身,由行政机关去主导调解中心。

  推进行政争议调解

  成法治政府金名片

  在温州市永嘉县,吴昕(化名)刚刚通过行政争议调解,解决了困扰自己多年的烦心事。

  在周围人的眼中,吴昕不是一个“厉害角色”,但他却做了一件大事——一纸诉状把县政府告上了法庭。

  原来,邻居吴平(化名)有关推倒老宅重新建房的审批申请居然没被他阻拦住,最终被政府给批了,“这房子跟我还有关系呢,咋能不问我意见说批就批”。

  这个吴平不是别人,而是吴昕的亲侄子。说起来也算是一大家子的人,但侄子拆老宅修新房,为何叔叔如此不乐意,甚至不惜把县政府扯进来,一举将官司打到法院?

  其实,执意阻挠的吴昕对拆除已经是老旧危房的老宅,是打心里愿意的。不过是叔侄双方因琐事产生矛盾,积怨多年,心里的疙瘩总是解不开,才有了这一幕幕纠纷不断。

  受理此案的温州市中级人民法院认为彻底化解纠纷,还需用调解,便通过行政争议调解中心邀请特约调解员及熟悉案情的国土部门、镇政府、社区等各方面人员协助调解。最终不仅解决了案件纠纷,更消除了双方多年积怨,叔侄两家重归于好。

  据温州市中级人民法院院长徐亚农介绍,温州市法院积极探索构建协调型行政诉讼模式,还与温州中院共同出台了《关于依法推进行政争议调解工作的实施意见(试行)》,努力将行政争议调解塑造成为温州行政诉讼和法治政府建设的一张“金名片”。自2017年7月开始开展行政争议调解中心试点到今年7月底,全市法院共审结一审行政诉讼案件5951件,其中引导调解后成功促成2242件案件调解撤诉,调撤率高达37.6%,在浙江省法院系统中排名第一。

  这不是温州一家的做法,事实上,在整个浙江,都在行政争议调解方面积极探索。例如,湖州法院行政争议调解中心今年1至8月共受理行政纠纷207件,实质化解109件,化解率52.6%。法院定期与政府法制部门对接,通报辖区案件办理情况,发布全省首个行政争议调解白皮书,有效助推法治政府建设。

  “近年来,全省法院贯彻新行政诉讼法‘解决行政争议’的立法宗旨,创新运用发展新时代‘枫桥经验’,进一步完善行政纠纷多元化解机制,在全省范围内推动建立行政争议调解中心,府院共建合力推进行政争议诉源治理,取得了很好的效果。”浙江省高级人民法院副院长朱新力说。

  中央政法委基层社会治理局处长严曦认为,浙江行政争议调解工作是坚持和发展新时代“枫桥经验”的有益探索,丰富创新了矛盾纠纷多元化解机制和诉源治理机制的实践,实现了“情理法”的有效融合。

  结合正向激励反向倒逼

  促进行政机关参与调解

  成立行政争议调解中心,正在成为中国法治政府建设中的一个强大推力。

  参加此次研讨活动的代表均认为,中心通过为行政主体和行政相对人搭建平等的交流沟通平台,借助专业调处力量实质性化解纠纷,实现司法与行政的良性互动,完善诉源治理机制,全力促进地方法治政府建设。

  类似的探索在全国其他地方也可寻到踪迹。据了解,去年下半年以来,山东全省积极探索建立了行政争议审前和解机制,协调处理一批难以解决、涉及面大的行政争议。上海市高级人民法院、福建省泉州市泉港区人民法院等,也都建立类似机制。

  值得注意的是,行政争议调解中心的建设与运行中,政府必须积极参与其中,才能保证调解的效果。目前制度较为完善与实践较为成熟的浙江也注意到了这一点。针对有的行政机关参与协调的积极性不高的问题,浙江多地专门出台相关调处办法,监督促进行政机关积极参与协调,明确规定:应当派员参加行政争议调处工作的单位未派员参加,或无正当理由拒绝参加行政争议调处工作的单位,在行政诉讼中败诉的,依照规定启动倒查机制,对负有责任的单位负责人或主管人员依照规定进行责任追究。

  政府方面也给予积极回应。例如,衢州市委市政府健全考核评价机制,将行政争议调解中心化解行政争议工作纳入法治政府、法治衢州考核体系,并逐步加大考核力度,对超出平均调解率的予以加分,未达到的予以扣分,从而进一步推进行政争议调解中心的实体化运作。

  “通过正向激励、反向倒逼相结合的方式,提高行政争议调解中心承办调解案件的主动性,增强各涉诉行政机关参与调解的积极性,从实质上增大调解试用率和成功率,提高依法行政水平。”衢州市政府相关负责人说。

  法院重在提供标准规则

  未来应由行政机关主导

  注重在调解的同时,发挥行政复议监督依法行政的功能作用,更是行政争议调解中心发展的关键所在。

  司法部相关部门的有关同志表示,在当前依法治国的大背景下,要突出发挥行政复议监督依法行政的主要功能,也要充分发挥行政复议维护老百姓基本权益、化解行政争议的功能。“从行政复议法的规定看,行政复议制度的首要价值是加强行政机关内部的自我监督、自我纠错。从这个意义上说,在通过调解化解行政争议的同时,不能忽视对行政执法行为的有效监督。即便通过调解实现了案结事了,但是对调解过程中发现的行政执法行为的不当之处,还是要通过制发意见书、建议书、约谈、通报等方式,及时提醒行政机关予以改进。此外,如果发现行政执法行为有“硬伤”的,还能不能继续调解,也是需要慎重考虑的。

  行政争议调解中的难处也为中国政法大学法治政府研究院教授王青斌所注意到:一方面,可能是相对人漫天要价;而另一方面,可能存在政府工作人员不愿担责的问题,这就需要进一步明确在什么情况下行政机关免责,落实容错免责制度。王青斌提醒,在复议、诉讼等很多阶段都可以调解,但要明确是不是所有的案件都要导入中心,应当避免久调不决的情况,否则会加大当事人的负担,浪费公共资源。

  苏州大学教授王健法学院教授王克稳也认为,如果进行调解,首先要明确调解有没有禁区,有没有不能调的地方,有没有设限,要对案件的合法性有效性进行审查。同时他提醒,不能把行政调解中心作为避免行政机关败诉的机构来设置。

  浙江大学光华法学院教授章剑生提出,如果发现有行政行为违法案件,法院应该给予行政机关示范建议,警告并提示他们以后不能这么做;要从一个案件的调解中产生一套规则,对将来的案件有类似的归案指引作用,社会治理水平才会越来越高。“法院要慢慢地从这些调解中心建设中脱身,让行政机关去主导调解中心,让法院回归到法院本位,集中力量裁判案件确立规则,如果法院过多地去介入调解作为主导,政府又是被告,法院作为终局裁判者的身份,参与行政复议和行政程序调解易引起行政相对人的异议,如何在参与调解和重力裁判之间破解困境,还需进一步明确。”

  事实上,法院自身在探索创新的路上也不断深化反思。最高人民法院二级高级法官、行政庭审判长耿宝建认为:对行政争议协调和解的范围和类型要进一步解放思想,但要坚持自愿、合法这一底线。同时要积极探索调处中心的工作机制,可以试点受理行政机关主动申请调处中心协调化解行政纠纷,引导更多基层行政机关善于用法治化手段化解行政纠纷。耿宝建认为,不能把调解和判决对立起来,两者如车之两轮,互相补充而不是互为替代。调解成功有赖于既往判决形成的规则和对最终结果的合理预期;判决则对60天调解期限内无法和解的纠纷尽快给一个法律上的“说法”。

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