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关于精准扶贫工作的若干思考

来源:光明网-法治频道2019-04-16 18:06

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  精准脱贫是十八大以来以习近平同志为核心的党中央治国理政的一项重要内容,也是党十九大明确的决胜全面建成小康社会必须打好的三大攻坚任务之一。近年来,在党中央的重视和推动下,我国扶贫工作取得巨大的成效,但也出现一些值得关注的问题。如何将中央关于脱贫攻坚工作的决策部署精准实施到位,将脱贫攻坚这一好事办好,实现扶贫工作政治效果与社会效果的完美高度统一?笔者试探之。

  一、十八大以来,我国精准扶贫工作取得良好的政治成效

  1、以建档立卡贫困户为代表的穷人在社会上的地位得到明显提升。改革开放以来,在以经济建设为中心的指引下,我国物质文明建设取得举世瞩目的成就,发家致富成为普罗大众、各级人民的首要需求和主要追逐目标,拜金主义思潮也在社会应运而生。在此背景下,许多百姓、部分官员、甚至本身也是穷人的穷人普遍瞧不起穷人,穷人成为被社会歧视甚至欺凌的对象。穷人无钱办事、穷人办事难成为一种普遍的社会现象。十八大以来,以习总书记为核心的党中央高举反腐大旗,强力整治“四风”,以上率下,社会上的曾经盛行的奢靡之风、炫富之风骤然下降。同时,中央高度重视精准扶贫这项工作,贫困户可以享受党和政府的各项帮扶措施,各级干部主动入户挂钩帮扶贫困户,社会各类组织助力扶贫。社会风气为之一变,穷人不再是干部不搭理、社会瞧不起、受人欺凌的群体。建档立卡贫困户在经济上有各种帮扶措施、在办事上有各种绿色通道、在情感上有各级干部关心慰问,以建档立卡贫困户为代表的穷人在社会上的地位得到巨大的提升。

  2、扶贫领域的不正之风和腐败问题得到强力纠治。十八大以来,在全面从严治党的大背景下,各级党委政府、纪委监委大力整治扶贫领域的不正之风和腐败问题。在各级各部门的持续不断的检查督查下,扶贫领域的不正之风和腐败问题得到大起底,各式各样的现象和问题浮出水面,得到强力纠治。同时,各级纪检监察机关强化监督执纪问责,一大批扶贫领域的蛀虫害虫、懒官庸官得到查处,扶贫领域的风气得到根本性的改变。

  3、树立了党和政府的良好形象,党的执政基础得到夯实。贫困户是穷人中的穷人,弱势群体中的弱势群体。党和政府把扶贫工作作为一项重大政治任务,各级领导关心贫困户、帮助贫困户,亲自入户访查、亲自落实帮扶措施,树立了党和政府关心群众疾苦、关注民生福祉的良好形象。贫富差距得到缩小,社会和谐得到促进,党群干群关系进一步密切,党的执政根基得到强力夯实。

  4、彰显了社会主义国家的本质特征。中国共产党是无产阶级先锋队,中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。因此,代表、维护和保障工人阶级、农民阶级特别是包括贫困人群在内劳苦大众的利益是我国党和政府的阶级特征和本质要求。但改革开放以来,部分官员世界观价值观出现偏差,丧失了全心全意为人民服务的工作宗旨,漠视工人阶级、农民阶级的利益,瞧不起穷人,喜欢傍大款,甚至权钱交易、腐败堕落,党的形象为之败坏,干群关系为之恶化。精准扶贫的对象是工人阶级、农民阶级中最孤苦无助的贫困人群。党和政府关心贫困人群是党不忘初心的具体体现,也是社会主义国家执政为民的本质要求,彰显显党和政府代表和维护工农利益的鲜明特性。

  二、当前扶贫工作的存在的困难和问题

  1、扶贫工作政出多门,政策种类多,适用条件复杂,动态调整经常,基层干部实时全面掌握难。当前参与扶贫工作的部门多达几十家,扶贫政策琳琅满目。从大类讲有产业扶贫、就业扶贫、金融扶贫、健康扶贫、教育扶贫、住房扶贫、残疾扶贫、政策兜底(包括城乡低保、特困供养、临时救助灾害救助等)等,大类中还细分小类。当前,各类扶贫项目和措施还在增多。此外,扶贫政策的实施对象、实施标准、指标条件每年都有调整变化。一些扶贫政策是普惠型的,如残疾人补助;一些扶贫政策是精准型的、只针对贫困户,如小额贴息贷款;一些扶贫政策是普惠型的但要求对贫困户倾斜,如公益性岗位聘用等;一些政策每年都在发生变化,如低保金数额、医疗扶贫政策,等等。许多扶贫资金是有总金额或帮扶对象数量指标限制的。如,中央财政产业扶持发展资金每一批都有发放总额,严重精神障碍患者居家监护以奖代补、残疾人家庭无障碍建设补助、农村危房改造有指标数量限制,等等。因此,镇村基层干部要全面掌握并精准实施这些政策有一定的难度。

  2、部分扶贫政策在基层难以得到精准实施。如,精准识别难以到位。贫困识别的模糊是现实存在的,如有的人比较硬气,虽然贫穷但不哭穷、不求人,有的人自己不争气、不努力但善于示穷、哭穷。在对贫困户识别认定上,主要由镇村干部来负责,但镇村干部对贫困户的银行存款、车辆、房产、企业注册、个人收入等涉及贫困户个人私密的情况缺乏有效的查询手段。一些贫困户为了建档立卡不肯如实申报个人财产和收入情况。因此,对贫困户识别认定更多的是靠镇村干部的目测和主观判断,无法做到精准。此外,每个贫困户的家庭情况、财产收入情况都是动态变化的。普通家庭有可能因为因灾、因病沦为贫困户。贫困户也可能因为子女就业、投资经营获利等摆脱贫困。已脱贫贫困户也可能因灾因病返贫。又如,一些扶贫政策在现实中无法操作。如,中央、省级产业扶持发展资金按照规定是用于贫困户发展生产项目以增加收入,但钱到了贫困户手上,他可能挪用于家庭开支、子女就学、看病等急用。这种做法不符合政策规定,在现实工作中有些地方也追究扶贫干部的责任,明显不合情理。再如,小额贴息贷款政策。对这一扶贫措施,各地主要采取两种方式,一是直接将贷款发放给贫困户,用于发展生产。一种是“户贷企用”。即经乡镇政府主导,将贷款转贷给企业,贫困户享受企业给予的利息。这种方式因有风险、有弊端,一些地方已经叫停,但合同未到期的进行履行。前一种方式,贫困户有可能因家庭急用等原因挪用贷款,没有将贷款用于发展生产,也有可能将贷款投入生产但经营亏本了,结果无法偿还贷款。那么,以后银行向法院起诉讨债怎么办?最终,贫困户可能成为法院的被告,成为被执行人,列入失信人员黑名单。后一种方式,有可能出现贷款的企业因经营亏损破产、“跑路”,导致无法按时支付利息和偿还本金。这样就会产生复杂的法律后果。但谁该为这种后果买单呢?这个贷款及利息应有政府来还?还是贫困户来还?贫困户该不该成为被告、被执行人?该不该列入失信人员黑名单?此外,扶贫政策在基层实施过程中碰到的疑惑问题缺乏权威的解释。如,笔者听闻的一个现实中争议很大的案例。一个近70岁的农村单身汉,他有几个兄弟姐妹,同时还有个老父亲90多岁。这个单身汉要申请为五保户,镇村不肯,原因是他还有父亲,这个父亲是他的抚养人。他不服,咨询区里部门,区里也依次请示市里、省里得到的答复是一样的,即他有抚养人不能评为五保户。法律不外情理,情理是法律的基础,法律是情理的升华。该老汉从情理上完全可以认定为五保户,但至今未能得到解决。

  3、扶贫领域的公平正义没有得到严格维护。一是过分单一的贫困识别标准在现实中缺乏实质意义。如各地对贫困户的识别的主要标准是家庭人均纯收入,如我国2017年国定扶贫的识别标准是3100元,但这个人均纯收入标准与人均纯收入3200元、3300元、3400元的贫困边缘家庭在现实生活中没有本质的差别。二是少数贫困户享受超国民待遇,而忽视了大多数群众尤其是贫困边缘户的感受。对扶贫的社会功效,社会各界评判不一。目前福建省建档立卡的贫困对象为122.7万人,约占全省总人口的3.1%,全省扶贫政策聚焦的也是这3.1%的人口。有人做个测算,有些地方贫困户的医疗报销+各类补助大致相当处级干部的医疗待遇水平。此外,一些医院对贫困户开通医疗绿色通道,贫困户可以不用排队优先就诊、可以先看病后付费。2017年11月,有媒体报道陕西省榆林市定边县林业局女同志到红柳沟镇一对一帮扶贫困户,五十多天后,她闪婚贫困户,而且零彩礼。该贫困户交了7500元钱,在县城就分到一套76平方米的保障性住房,其他都是由国家相关政策扶持承担。而周边的房价是一平方米3000元左右,也有到4000元一平方米的。可以说拥有贫困户资格,单分房就得到20多万的好处,这不是超国民待遇吗?结婚、建房是每个农村家庭的两件大事。近年来,在各地普遍对“两违”查处十分严厉的情况下,只要贫困户想盖房子,政府一般是一路绿灯,主动给予办理建房手续,并且还给予有一定的资金帮扶。因此,有村干部说若想照顾某个亲戚,给他评个贫困户是最好的办法。干部入户走访的主要也是建档立卡贫困户。因此在扶贫工作上,各级领导基本上只听到建档立卡贫困户的声音,对非建档立卡贫困户、普通群众的感受和想法没有掌握。在私下场合,一些村干部说,扶贫政策从字面上都要求贫困家庭应保尽保,但在现实中许多地区的贫困户是有人口比例和指标限制的。建档立卡的对象基本上都是村里的困难户,这没有问题。问题是农村类似贫穷的贫困边缘户很多,他们大多没有建档立卡,他们因没有得到政府一视同仁的关心帮助,所以意见较大,心态也能以平衡。三是“只论结果不分善恶”贫困户认定方式,群众认可度差。如,有的贫困户因懒致贫、因吃喝嫖赌、吸毒等恶习致贫,群众十分厌恶反感。十八大以前,在扶贫监督没有象目前这么严格的情况,个别村为了平衡和调和群众的不满情绪采取轮流评定低保户、贫困户的办法,各级对村里贫困户的年终慰问金、扶贫款由村里集中收取,然后采用普惠的形式平分给村里所有的贫困户,让建档立卡与非建档立卡的贫困边缘户实现利益均沾。对村里的以上无奈之举和“荒唐”作法,许多村民还十分认可,认为这样公平、合理。四是普遍存在的搭车享受扶贫政策的行为显失社会公平。长期以来,我国的扶贫对象、低保对象都规定是以户为单位进行认定的,这种以户为单位的认定有可能出现本应不该享受扶贫政策的人员搭车享受扶贫政策、低保政策,出现了合法但不合理的怪现象。如一对80多岁的农村老人,育有4个儿子,大儿子、二儿子、三儿子都成家立业,家庭情况正常,但四儿子得了精神病。在这种情况下,前面三个儿子都分户独立居住,两位老人户口与第四的儿子合在一本。因精神病患者需要监护人无法独立建户,他只能跟父母合一个户口本。这样,单从从户口本上看,该户三口人都认定为贫困帮扶对象没有问题。但从现实情况上,因为两位老人还有其他3个儿子赡养,不应列为贫困帮扶对象。如因两个老人的因素,该三口人不认定为贫困户,精神病患者不能享受扶贫帮助,显然也不合情理。若政策规定,贫困对象的识别是以个人为单位,认定精神病患者一人,那么一切问题引刃而解,总之,在现行政策下,诸如此类的搭车认定、搭车享受,在贫困户认定、低保户评定中普遍存在。综上所述,在扶贫政策显示公平的情况下,扶贫工作做得越多群众可能越反感,社会可能越分裂。

  4、个别贫困户的欺诈、耍赖等不端行为和等靠要的思想助长了社会不良风气。一是少数贫困户采取隐瞒财产和收入等办法骗取建档立卡资格没有得到应有的惩处,给社会诚信体系造成破坏。从扶贫部门、民政低保部门、审计部门发现的问题和执纪部门查处的案件看,部分贫困户在建档立卡时没有如实说明自己的收入、就业、财产情况,事后经有关部门核查发现,有的贫困户有就业纳税记录、有小汽车、有商品房、有工商营业登记、有大额银行存款,等等,这些都不符合建档立卡条件。为此,一些干部被追责问责。而隐瞒收入财产的贫困户除了取消建档立卡资格外,对已经享受的帮扶政策、帮扶资金没有采取追讨措施,更没有对他们的欺诈行为进行法律上的制裁。为此,影响社会风气,导致一些群众也产生不诚实不诚信的思想。二是导致个别地方群众争当贫困户怪现象。古人云“民以食为天”,逐利是人的的天性。群众只要能建档立卡为贫困户就能得到许多有好处,那么争先要当贫困户的现象就不难理解。建档立卡贫困户精准识别主要程序如下:农户申请→村级初审并入户调查→村民代表大会评议并公示(一次公示)→乡镇核查并公示(二次公示)→乡(镇)书记、乡(镇)长签字确认→县级审核并公告(纠错)后批复(一次公告)→县(区)委书记、县(区)长审核签字确认→录入系统。这么多程序和环节中最关键的是村级初审这个环节。农村里家庭经济不好的家庭很多,但贫困户评定是有人口比例和指标限制的(理论上政府提出要应保尽保,但实际操作中,上级都有一些指导性的比例和指标限制),因此在贫穷程度差别不大的情况下,谁上谁下,村干部有决定权。中国农村普遍是聚族而居,村级实行的是村民自治,村干部的执政基础是宗族势力,因此村干部上台后优亲厚友是其执政的必然结果。有人经过深入的观察,发现基本上每个建档立卡贫困户的背后都有村干部为他站台说话的影子。古人云“举内不避亲、举外不避仇”,若在政策许可的范围内,村干部优亲厚友的行为既不算违纪更不算违法。为此,扶贫工作有可能导致群众攀附干部、加剧农村宗族势力的抬头,加剧农村的矛盾和分裂。三是个别贫困户缺乏感恩心理。精准扶贫是中央关注的一项政治任务,而任务的核心是让建档立卡的贫困户精准脱贫和满意认可。为此,一些贫困户反而捏住政府和挂钩帮扶干部的心里,提出一些不合理甚至是过分的要求。个别贫困户甚至没有感恩心态,对扶贫工作不配合不支持,如当干部多次入户访查、访查时没有带慰问金慰问品时表现出十分厌烦的心态,如已脱贫的不肯在脱贫认定表上签字,等等。四是助长了一些贫困户“等、靠、要”的思想。一旦建档立卡,贫困户就可以享受到许多超国民的帮扶措施和优惠政策,政府为帮助其脱贫,至少要帮助他们实现“一超过、两不愁、四保障”,即人均可支配收入稳定超过扶贫标准线,且吃、穿不愁,饮水安全、义务教育、基本医疗、住房安全有保障。因此,只有拿到建档立卡的资格就能解决许多困难和问题,这比靠自己去辛苦奋斗要简单容易的多。现实中,扶贫养懒汉的案例由此产生。

  5、扶贫工作效能产出缺乏评估,扶贫投入缺乏合理的边界控制。精准扶贫投入的是真金白银,牵涉的是各级各部门和社会方方面面的物力财力和精力。扶贫是一项重大的政治任务。许多地方和部门在理解阐释这一政治任务时,没有边界概念,大多认为就是投入越多越好、多多益善。此外,在党委政府的示范引领下,社会慈善组织、宗教团体、爱心人士纷纷关注扶贫、助力扶贫。对扶贫的监督检查、执纪问责也不断加强,甚至达到过多过滥的状态。汇集统计方方面面的投入,可以说许多各级各部门为扶贫工作付出的巨量的人力财力物力。天下没有免费的午餐,对扶贫工作的投入成本没人进行汇总统计,对扶贫的产出效果也缺乏评估测算,更没有人质疑过我们的扶贫政策是否过多过量。近几年,一些地方政府为了发展,大力举债用于交通、能源、市政、项目引进、民生事业等经济社会建设,为此,一些地方财政捉襟见肘,债务高居不下。过量扶贫资金投入无疑给脆弱的地方财政雪上加霜,加剧一些地方政府债务风险的积聚。

  6、以村、镇为代表的基层扶贫干部对扶贫工作普遍存在畏惧犯难的心态。村镇干部在中国干部体系中处于末端,他们社会地位不高、经济收入不高,尤其是村干部的收入不稳定而且收入水平总体不高。“物质决定意识”,因经济受限,村干部的党性修养、廉洁自律相对国家工作人员要低。镇、村干部是直接面对群众、数量庞大的一个群体,也是各级干部中对扶贫工作的感受最为深刻的群体。他们对扶贫工作的普遍存在以下几种心态。一是畏惧。近几年,中央和各级党委对扶贫工作高度重视,各级纪检监察机关对扶贫领域的腐败和作风问题进行强力整治,以村、镇为代表的基层扶贫干部被追责问责的空前增多。扶贫领域的显性腐败现象得到基本遏制,扶贫干部的工作责任意识得到明显增强。各级查处的扶贫案件大致可以分为以下四类。一类是“罪有应得”型。对这种行为的查处,群众拍手称快、被处理者中“哑口无言”。诸如违规优亲厚友、吃拿卡要、贪污挪用等腐败行为,如,个别村干部将妻儿父母、弟妹姑姨评为低保户、贫困户,个别地方出现群众开宝马领低保金、开奔驰住经济适用房、廉租房等荒唐的现象。第二类是工作责任心不强、马虎应付型。如,对下级特别是村级上报的材料不加核实,致使识别不精准、退出不精准、政策落实走样,甚至有的碍于情面,装聋作哑,对村干部优亲厚友的行为“故意防水”。在这类案件查处中,受处理的干部表面多强调客观因素,大叫委屈冤屈,其实心中自知理亏。第三类是混合过错型。如,有的是贫困户故意隐瞒财产、就业收入等真实情况,在此基础上扶贫干部工作不认真,不加调查核实致使识别不精准、帮扶政策走样。对这类案件的处理,受处理的干部普遍叫屈,在舆论上有些同情的声音。第四类是客观不能、舆论同情型。如精准识别中,村镇干部对贫困户的银行存款、车辆登记、购房情况等无法调查核实,又如,对中央的产业发展扶持资金的使用无法监控到位致使扶持资金被贫困户挪为他用,等等。对于此类案件的查处,主要责任在于个别执法执纪部门脱离基层工作实际,吹毛求疵,舆论普遍同情受处理对象。以上问题在执法执纪部门的强力追责问责下,一些扶贫干部心生恐惧,他们抱着不干工作少犯错误的心态,对扶贫工作特别是上级安排的扶贫项目、扶贫资金不敢积极对接,不敢创新作为。二是犯难。基层扶贫干部面对群众希望公平公正的诉求,合理的质疑,他们无力解决,心中十分纠结犯难。如,一个村里符合造福工程的家庭有10户,但指标只有3户,他要给谁呢,又如残疾人托养服务补助项目,符合条件的残疾人有10个,但指标只有3个,那该怎么办呢?三是消极。近年来,各级加大对扶贫领域监督检查的力度,各种不正之风和腐败问题得以浮出水面。各级纪委加大监督执纪问责力度,一大批违纪违法的党员干部受到惩处。扶贫领域的腐败空间得到明显的压缩,扶贫领域的权力牢笼进一步织密扎紧。古人云,“无利不起早”,“无事一身轻”。作为基层干部,扶贫领域事多繁杂,在缺乏获利空间和有效激励机制的双重背景下,干部普遍不愿意做扶贫工作,不希望上级有扶贫项目和扶贫资金下来。在推进扶贫工作上,普遍被动应付。上级来检查督查时忙一阵紧张一阵,检查督查一完马上松懈松劲。上级没有监督检查的工作更不会主动推进和落实。在政策不明朗或有争议、拿捏不准的情况下,不会主动请示上级。上级检查到时,又以政策有问题、不明朗进行解释和搪塞,被问责时,大叫冤屈。四是疲惫。乡镇事多人少财力保障差,干部交流少、晋升空间窄、老化问题严重。扶贫政策多而且经常变化,认定退出程序多而且实施繁琐复杂,资金项目发放条件严格并且跟踪落实难以到位,内业资料多而且要把大量信息、动态变化情况录入省网、国网,工作量大,工作压力大。各级各部门布置任务多,检查督查多,检查督查苛刻,检查发现的问题许多都要求即知即改、限时整改。如中央电视台曾经报道,有些地方精准扶贫成“精准填表”。扶贫档案要求各贫困村第一书记亲笔填写,一式三份不得涂改。有任何变化,三份都得改,改一项数据就得折腾好几天。有一个贫困户身份证号就填了几百次。一个贫困村一年花在打印上的钱,不少于2万元。有一个乡迎接检查团,仅打印费就花了10多万元。等等。扶贫工作任务繁重,要求严苛,村镇干部因工作不到位被追责问责很多。因此,镇村干部大多对扶贫工作战战兢兢,如临深渊、如履薄冰。

  7、干部挂钩帮扶贫困户、单位挂钩帮扶贫困村的工作模式存在诸多缺陷。一是挂钩干部帮扶资金的出处问题存在争议。干部挂钩帮扶贫困户是由组织安排的,是一种纯粹的工作行为。每个地方的党委政府对挂钩帮扶干部都有责任要求,如落实帮扶措施、定期走访帮扶,要求帮扶干部要根据贫困户所需所求,帮助协调解决生产资金、就业、就学、就医等实际困难和问题,并对贫困户进行扶贫济困慰问等。那么帮扶资金特别慰问资金是挂钩干部自己掏腰包还是单位公款承担,有些单位在这方面把握不准不愿意承担,那么慰问金就只能由帮扶干部自己掏腰包。二是扶贫政策的落实到底由职能部门负责还是由挂钩帮扶干部负责呢?扶贫政策涉及几十个部门,如教育部门、低保部门、医疗部门、人社部门等等,这些部门是扶贫政策实施的职能部门、责任部门,他们政策落实不到位就是一种渎职失职行为,而由挂钩帮扶干部督促落实显然不合理。同时,由挂钩干部准确全面掌握不断变化的几十种扶贫政策确实难度大。现实中,许多挂钩扶贫干部因不能准确全面回答上级的扶贫政策电话抽查、当面考问、书面测试被追责问责,以致一些挂钩干部将扶贫政策材料压缩成一个小册子随身学习、随身被查。此外,由挂钩干部督促有关职能落实扶贫政策,他们没有相关权限,有的勉为其难。三是贫困户脱贫或返贫的责任是由地方党委政府还是由挂钩帮扶干部承担呢?显然挂钩帮扶干部没有三头六臂,如由他们承担,他们极有可能动用公款或动用公权力,将帮扶责任通过权力进行转嫁。如税务、工商部门的帮扶干部介绍贫困户就业,企业老板得罪不起,就安排贫困户就业,而贫困户事实上又没有或没有完全的就业能力,这相当逼迫企业承担扶贫责任。四是由单位或领导干部挂钩贫困村的扶贫方式有可能异化成为单位或领导干部动用公款、滥用权力显摆自我的平台。如,中央电视台曾经报道,“一些强势部门的对口扶贫点,村民已住上别墅,可为了打造“亮点工程”,仍有大把资金支持村里建设。一个省直机关对口帮扶600人的贫困村,投资5000多万元打造新农村建设示范点”。以上现象是形式主义的一种表现,也是典型的政绩投机行为。又如,领导挂钩帮扶贫困村的方式,往往是在贫困村开现场办公会,通过召集有关部门参会,让他们出钱出倾斜政策帮助贫困村解决具体困难和问题,归根到底还是领导的率性而为,花的是公款动用的是公权力,决策不民主,受惠的是个别村。鉴于如此,一些乡镇党委政府为解决某个村的具体问题,如修路、通电、通讯、通水、打造政绩工程,往往把这个村上报为贫困村,然后由上级领导挂钩帮扶,通过领导的权力争取资金、争取项目。因此,会出现个别县、个别镇、个别村被评为贫困县、贫困镇、贫困村时,干部群众敲锣打鼓庆祝狂欢的奇葩现象。五是挂钩帮扶的办法有可能对正常的社会秩序、公平正义造成破坏。从依法治国、从严治党的角度出发,动用公权力、动用公款为个别贫困户、个别贫困村谋私利的行为是违规的不法行为,他直接扰乱正常的行政管理秩序和经济秩序。如护林员岗位向贫困户倾斜,而贫困户本身又没有巡林护林防火的能力,那么林业正常行政管理秩序就会遭到破坏。

  8、扶贫领域的不正之风和腐败问题虽然存量和增量不断下降,但也存在屡禁不止和隐形变异等问题。从中纪委、省纪委和各市县纪委常年通报的案件来看,扶贫领域的腐败问题还是屡禁不止、层出不穷,问题类型还是各式各样、花样百出。同时,在纪检监察部门的强力追责问责下,扶贫领域的不正之风和腐败问题也出现隐形变异,如以前是乱作为,现在变成不作为;以前是积极向上争取资金争取项目,现在是推着让着不要资金和项目;以前是公然违规优亲厚友现在采取走程序“合法”优亲厚友,等等。此外,中央及各级媒体曝光的扶贫工作中六大“形式主义”、“把痕迹当做政绩”等形式主义、官僚主义问题,都是扶贫领域腐败的异化和变种。

  三、导致扶贫领域出现问题的根源所在

  1、柔性的扶贫政策与刚性的指标比例限制为扶贫领域的腐败提供土壤空间。当前,贫困户的识别认定和脱贫退出都要经过村镇干部的评估认定和村民代表大会的评议等程序,但缺乏刚性的衡量标准,在这种情况下人为的因素往往起决定性作用。同样,扶贫政策的实施对象也是由干部来挑选把关,如产业帮扶资金、小额信用贷款等都是由村镇干部来遴选帮扶对象。此外,受指标比例的限制,贫困户之间也会造成竞争。同样是建档立卡贫困户,但谁能享受这种政策,往往由干部说了算。在以上情况下,经济困难户为了建档立卡、为了享受扶贫政策,他们有时会说谎造假、也会采取各种方式、通过各种途径去求干部。同样,干部也会运用自己的评估认定权、推荐遴选权来优亲厚友、吃拿卡要。

  2、纷繁复杂和动态变化的扶贫政策给基层的精准实施和全面落实带来困难。

  3、聚焦少数而忽视多数的扶贫方式给社会的公平正义造成冲击。

  4、扶贫投入缺乏边际控制以及过多过滥的监督检查给政府财力、基层工作带来较大的负担。

  四、一些扶贫理念的辩析思考

  1、贫困户致贫原因与政府扶贫职责之间的正当性关系探析。按照目前常规的说法,四因四缺(即因病、因残、因学、因灾和缺技术、缺资金、缺劳力、缺动力)是群众致贫的主要原因。一因病致贫。因病致贫、因病返贫是常见的社会现象。目前中国的医疗体系出现重大偏差,看病难、看病贵、过度医疗是群众反映强烈而又无法解决的老问题。医疗改革任重而道远,非一月一年可以解决。有人说,一个普通家庭与贫困户之间只差一场大病的距离。因此,只针对贫困户实行医疗救助,而对普通群众没有实行医疗救助,显然是不公平的。二因学致贫。我国已经实行九年义务教育,义务教育基本不收费,若因义务教育而致贫显然十分荒谬。高中教育、大学教育属于自择教育,国家、社会有各种帮扶措施,同时到了高中、大学阶段学生已逐渐成年,就学的问题学生可自己选择、自己解决。教育是一项可实现预期效益的“希望工程”,如果国家从重视教育、培养人才的角度考虑贫困高中学生、大学学生、职业教育学生的继续教育问题,完全可以实行普惠的贷款助学的方式解决,甚至可以设定适当的利息,等学生就业之后在分期偿还贷款。因此,若只针对贫困户的教育扶贫应当把握一个分寸,过度帮扶有失社会公平。三因残致贫。残疾人谋生能力较常人差是显而易见。他们大都在痛苦中煎熬。关心残疾人、帮助扶残疾人是社会文明的一个重要标志,政府应当对残疾人一视同仁实行普惠帮扶。四因灾致贫。灾害发生的时间、地点、受灾对象的不可预见性、不可确定性,同时国家对救灾帮扶有出台专门的规定。因此因灾致贫问题,不应列入常规扶贫探讨的范畴。五缺技术、缺资金、缺动力致贫。在经济活跃,长期严重工荒的地方,只要有劳动能力、劳动意愿,就业是件十分容易的事,有就业就有报酬,就不会沦为贫困户。因此,缺技术、缺资金、缺动力都不是需要政府扶贫的正当理由。六缺劳力致贫。缺劳动力实际上就是无劳动能力。年幼、年老都是无劳动能力的客观必然。若因年幼无人抚养、年老无人赡养,国家予以帮扶,群众高度认可,社会交口称赞。此外,因懒惰致贫、因赌博、吃喝致贫、因投资经营失败等原因致贫,都不是社会认可的应当由政府予以帮扶的正当理由。综上所述,在众多致贫原因中目前应当由政府予以帮扶的主要是因残致贫、年老致贫和无人抚养赡养的孤寡致贫。

  2、输血与造血、聚焦少数与普惠多数等不同扶贫方式的利弊探析。(1)输血和造血。通过以上致贫原因与应否由政府承担帮扶义务的正当性关系探析,我认为,目前政府应当帮扶的主要对象是残疾人、无人赡养或子女无力赡养的老人、无人抚养或亲人无力抚养的幼童。以上对象本身没有造血功能,因此,政府扶贫上主要应当采用输血而非造血的方式。此外,我们应当相信市场在激发个人创业活力、高效配置资源要素等方面上的作用和能力。政府应当保障的是贫困户的基本生存条件,至于贫困户的就业、创业,更多的应当依靠市场的方式来解决。针对中西部等贫困落后地区,政府除了对建档立卡贫困户输血外,在产业扶贫上更应当侧重采取的是通过改善基础设施、发展地方产业、畅通商贸物流渠道等方式构建普惠式就业创业平台,通过市场的手段实现地区的整体脱贫和贫困户的个人脱贫。(2)聚焦少数与普惠多数。孔子云:闻有国有家者,不患寡而患不均,不患贫而患不安。盖均无贫,和无寡,安无倾。因为政府财力和权力公共属性,所以政府在工作上始终应当把维护社会公平正义摆在第一位。如对残疾人的帮扶是不分贫富普惠帮扶好?还是区分贫富只精准帮扶那些贫困的残疾人好?我认为应当还是普惠好。因为精准帮扶的前提就是要精准识别,而识别就会出现人为的取舍,就会产生优亲厚友、有失公平的事情。此外,若精准帮扶就会有指标限制,就无法实现应帮尽帮,也会显失社会公平。

  五、对扶贫工作的几点建议

  1、政府扶贫要始终秉承“公平第一”的原则。老子云“治大国若烹小鲜”,每一下扶贫政策的出台都要做好充分的调查研究,要倾听方方面面的意见,既要倾听建档立卡贫困户的意见,也要广泛听取普通群众的意见,特别是战斗在扶贫基层一线的村镇干部和贫困边缘户的意见。政府是社会的杆秤,是正义的化身,要始终坚持“公平优先、兼顾效率”原则,要持续优化扶贫政策,防止因扶贫工作给社会带来不公不平,给社风民风带来不利影响。

  2、地方各级党委政府要尽快构建集中统一、权威高效的扶贫工作常设机构。改变扶贫工作因众多部门各自为战而呈现“散”的局面。以东部沿海省份为例,长期以来,从省到市到县各级党委政府都有成立扶贫开发领导小组,由同级党委或政府一把手担任组长,下设办公室,为非常设机构,办公室主任、副主任由农业部门领导兼任,扶贫日常工作依托农业部门内设的一个科室。这种扶贫工作模式,存在各级扶贫办人手不足、权威不够、协调困难等问题。建议各级成立常设的扶贫工作部门,部门领导按照同级党委工作部门或政府组成部门的正职配备,同时在同级党委中有个常委专职分管扶贫工作,就像上世纪八、九十年代各级地方党委中均有配备一名专职分管计生的常委一样。然后,各项扶贫政策制定出台由扶贫工作部门统筹协调、严格把关后提交扶贫开发领导小组研究,各项扶贫政策实施的日常监督由扶贫工作部门负责。

  3、扶贫政策要因地制宜,充分考虑不同地区的差异性,充分尊重地方政府的自主权。我国疆域辽阔,各个地区自然条件、经济状况、社风民情都不一样,可谓“十里不同风、百里不同俗”,在致贫原因、贫困程度等方面都有差异。因此,在扶贫的政策方面要分门别类、对症下药。要充分尊重地方政府在扶贫工作方面的自主权,相信地方政府、放手地方政府,让各个地方政府在探索扶贫工作方面有自己的思路、有自己的作为。同时,各部门对基层扶贫工作检查,要由扶贫办牵头组成联合检查组,防止检查督查散滥现象,减轻基层负担。

  4、对贫困对象的认定要从贫困户精准为以个人为单位的贫困人口。以此来杜绝搭车认定、搭车享受的不公现象。

  5、建立贫困户失信“黑名单”制度。贫困不是道德滑坡的理由。贫困户接受政府和社会的救助应当心存感恩,而不能欺诈政府,欺骗社会。如果贫困户采用隐瞒财产、收入、家庭情况的方式取得建档立卡资格,或在申请、享受扶贫政策时采用欺诈的手法,或在具备脱贫条件时,采取撒泼、耍赖的手法拒不脱贫,政府应当予以一定的制裁。否则,社会风气会败坏,社会道德会滑坡,政府扶贫的正向导向作用会受到影响。在制裁方式中,首先应当建立贫困户失信“黑名单”制度,对失信的贫困户予以舆论谴责并在一定期限内取消建档立卡资格。制裁失信贫困户,有利于匡正社会风气,有利把政府、社会把宝贵的扶贫资金用于真正需要帮助的人。

  6、刚化扶贫政策,精简扶贫项目,聚焦群众普遍关切、期盼解决的问题,普惠扶贫。要刚化扶贫政策、尽量排除人为认定因素和人情因素的干扰,尽可能铲除腐败土壤、压缩腐败空间。要积极回应社会关切,聚焦群众普遍认可的少数项目,删繁就简,精准扶贫。在当前经济社会条件下,要侧重聚焦以下扶贫项目。一是大幅提高农村老人基础养老金。如60岁以上的老人,政府每月发放的养老金300元,65岁的400元,70岁500元,80岁的600元,90岁的800元,100岁的100元。古人云“百善孝为先”。我始终认为农村老人的最贫困、最弱势的一个群体。但长期以来,农村老人的养老问题,政府关注不够。以福建为例,政府每月对农村老人发放的基础性养老金从2011年55元开始,虽逐年有所提高,但增长缓慢,截止2019年也只有区区的138元。这些老人因年龄原因丧失劳动能力,又没有退休金,他们的生活来源主要依靠子女,但他们的子女大多进城当农民工,收入不稳定,又要养育后代,他们往往是“泥菩萨过河自身难保”。因此,农村老人是真正需要帮扶的最弱势、最贫困人群,需要各级合力关注。在此,政府应当主动承担起农村老人的基本赡养之责,实行普惠养老,让广大操劳一生、穷苦一生的老人在人生的最后阶段感受党的温暖,活的幸福有尊严。二是各地对所有的残疾人按照残疾等级标准实行统一补助政策,不分身份,不分地域,无论贫富。比如一级残疾残废国家补贴500元,二级残废国家补贴300元,不服者,就是自己弄残国家也给予补助。三是政府承担所有农民的新农合参保费用。新农合自2007年实施以来,农民参保费用逐年上升,2007年参保费用是每人10元,截止2018年参保费用已经提高到每人220元。面对逐年攀高的参保费,一些农民开始有意见。当前,只有贫困户、低保户等少量人群由政府承担参保费用。建议将这一政策普惠,拓展至全体农民,不分贫富。

  7、产业扶贫、金融扶贫、就业扶贫要注重从市场经济中寻找可行性和结合点。要防止因扶贫给正常的经济秩序造成冲击和破坏。如,照顾没有巡林护林能力的残疾人当护林员,但发生森林火情时不能及时发现,导致森林火灾。又如,银行免息贷款给贫困户发展生产,贫困户生产投资失败,无力偿还贷款,那银行的坏账责任应该由谁承担?贫困户是否要列入“失信黑名单”。等等。

  8、政府要切实加强教育、医疗等社会民生事业。一是要切实关注农村义务教育。加大投入,解决义务教育均衡化问题。让每个贫困学生均能上得起学,让农村学生能上与城里一样优质的学校,让在城里务工的农民工不再为子女上学心急如焚、到处求人。二是要加快医疗体制改革,加大医疗投入。让看病难、看病贵、因病致贫、因病返贫早日成为历史。

  9、动员和鼓励社会各界参与扶贫工作特别是普惠养老工作。扶贫工作不应当由政府统揽包办,社会也应当积极参与过来,转换成扶贫主角,这样受助的贫困人员才会真正感恩,社会才会文明和谐。用纳税人的钱搞扶贫会让贫困受助人员有法定应得的思想,缺乏感恩思想,同时少数人员享受的超国民待遇也会对社会公平正义造成冲击。若由社会组织、爱心人士用自己的私财来做扶贫慈善工作,一是有利于爱心的传递、激发社会正能量;二是有利于受助对象的感恩,激发他们坚守诚实守信的品行和积极创业的激情。相比养老,助学是一件希望工程,孩子长大后会自食其力、回报资助人、回报国家社会,因此,许多社会慈善组织、爱心人士乐此不疲。养老纯粹是一件没有回报的雪中送炭行为,老人只会越活越老,越活越没用,但老人是社会的源泉,我们要饮水思源,关心关爱老人。当前,国家对农村老人的保障还是相当有限、相当匮乏,在这情况下,社会各界、爱心人士应积极行动起来,帮助政府合力做好普惠养老这一首善事业。

  10、站位全国,对西北深度贫困地区要启动“人口迁徙”工程。水是万物生命之源,干旱和极端气候是人类的天敌,也是区域致贫的最主要原因。动物迁徙和游牧民族逐水草而居都是生命繁衍生息最廉价的方式。中华文明起源于黄河流域经过唐宋元明迁徙到长江流域,这是我国西北地区气候逐渐干旱的结果,也是华夏民族顺应气候变化、逐水草而居的过程。近代以来,随着科技的进步,海洋文明逐步形成,气候温润的沿海特别是淡水充沛的入海河口将成为人口聚集地、产业聚集地。目前,深圳的人口密度是甘肃的100倍,上海的人口密度是陕西的14倍、是宁夏的21倍。我国深度贫困地区主要分布在干旱、半干旱的西北地区,缺水导致植被生态的脆弱,人畜用水困难,工业发展受限。如果在干旱地区发展工农业生产无疑加剧区域的生态破坏,通过大规模跨流域远距离的调水方法成本昂贵,而且会永远解决不了居民提高生活品质和经济扩大再生产不断增加的用水问题。此外,生产技术约落后,单位产值耗水量越高。有资料显示中国每万元GDP的耗水量是5 045吨,是美国10倍;宁夏每万元GDP的耗水量是江苏省的7倍。而且农业单位GDP的耗水量远超工业耗水量。我国西北地区少雨干旱、工业不发达,如果就地脱贫,那么天量的淡水从何而来。若因交通闭塞、地形险峻导致物流不畅、工农业发展困难,但只要不缺水,该地方还有自救和就地脱贫的方法。但若干旱导致区域贫困,最廉价的脱贫办法就是“逐水草而居”,也就是要把大量的人口从西部、北部干旱地区往东南雨量充沛、经济发达的地方转移。通过人口转移、降低人类活动,让脆弱的自然生态休养生息,得到修复。“人口迁徙”工程应列为中华民族的世纪宏伟工程,通过中央政府的强力主导,通过迁徙地政府和迁徙人员的积极拼搏,特别是安置地政府、群众的牺牲包容,经过两代甚至三代人的努力实现西北地区的大部分人口向我国东南沿海的迁徙。迁徙的方式,联姻是最佳的方式,可以实现无缝对接,其次是就业,整体的移民搬迁方式花费的代价比较大,等等。但无论采取哪种方式,政府都应强力引导和保障。“孔雀东南飞,一步三回头”,西北地区人口的大迁徙既存在故土难离的依依不舍,也存在落地居住、就业生存、文化融合等种种困难,启动西北地区的“人口迁徙”工程既要有排除万难的决心和坚韧不拔毅力,更需要地区精诚协作和中央的集中统一领导。

  (作者:许国兴 单位职务:莆田市涵江区纪委常委、监委委员)

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