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依法保障深化农村土地制度改革

2019-02-25 09:00来源:法制日报

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  中央一号文件首次提出加快修订物权法专家解读

  依法保障深化农村土地制度改革

  ◎ 物权法对于农村土地的规定,只是简单用11个条文规定了土地承包经营权、4个条文规定了宅基地使用权,仅涉及这两项权利最基本的内容,无法有效回应农村土地制度改革的现实需求,也无法对农村土地制度改革实践提供更细致和更有效的指引

  ◎ 要在所有权层面完善落实集体所有权,在此基础上稳定农户的土地承包权,放活基于农业用途的土地经营权,健全土地流转规范管理制度,允许承包土地的经营权担保融资;要保障所有权和承包权,同时放开搞活经营权,防止和杜绝农村耕地抛荒和弃耕,鼓励农村土地高效利用,全面推开农村土地征收制度改革和农村集体经营性建设用地入市改革

  □ 本报记者 陈磊

  近日,2019年中央一号文件由新华社受权公开发布,这已经是我国21世纪以来第16个指导“三农”工作的政策文件。

  这份全称为《中共中央 国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》的文件,明确提出了制定和修改多部法律法规的要求。例如,加快推进粮食安全保障立法进程,加快修订土地管理法、物权法等法律法规,研究制定农村集体经济组织法等。

  值得注意的是,修订物权法是首次出现在中央一号文件中。

  接受《法制日报》记者采访的专家认为,在全面落实乡村振兴战略时,深化农村土地制度改革至关重要,农村土地既是农民集体所有的最重要的资源,也是促进农业农村现代化的重要支撑,加快物权法修改步伐,正是为了依法保障深化农村土地制度改革。

  修订物权法写入文件

  有效回应现实中需求

  今年中央一号文件公布于2月19日,共1.1万余字。第一句话是:“今明两年是全面建成小康社会的决胜期,‘三农’领域有不少必须完成的硬任务。”

  根据中央一号文件,这些“硬任务”涉及脱贫攻坚、人居环境、乡村产业、农村改革等诸多方面。

  中央一号文件分为8个部分细化这些“硬任务”,包括:聚力精准施策,决战决胜脱贫攻坚;扎实推进乡村建设,加快补齐农村人居环境和公共服务短板;加强党对“三农”工作的领导,落实农业农村优先发展总方针等。

  “加快修订土地管理法、物权法等法律法规”的表述,出现在中央一号文件第五部分,即“全面深化农村改革,激发乡村发展活力”部分,具体位于“深化农村土地制度改革”项下面。

  《法制日报》记者梳理发现,这是中央一号文件首次将修改物权法写进来。

  中国政法大学民商经济法学院民法研究所副所长刘智慧告诉《法制日报》记者,中央一号文件明示,土地制度改革是我国农村改革的焦点,也是难点,尤其是其中的农用地、集体经营性建设用地以及宅基地。而物权法中的诸多制度关涉农村土地,自然需要因应改革的方向,完善或者确立有助于实现改革目的的制度。

  在刘智慧看来,物权法已经实施12年,有一些规则已经难以适应社会的发展,也有一些实践的问题需要物权法回应。

  北京理工大学法学院副教授、中国民法学研究会副秘书长孟强对《法制日报》记者说,政策是法律的先导。今年的中央一号文件这样表述,意味着此前农村土地制度改革探索出来的“三权分置”,即农村集体土地所有权、承包权和经营权“三权分置”将实现从政策到法律的转变。

  “农村土地流转将具有法律上的依据。”孟强说。

  河南农业大学文法学院副院长张帅梁告诉《法制日报》记者,今年中央一号文件提出加快修订物权法,意义十分重大,既为包括农村土地制度改革在内的相关制度改革奠定了法律基础,也是为了落实中央提出的“重大改革于法有据”的法治目标。

  去年中央一号文件提出,实施乡村振兴战略,是党的十九大作出的重大决策部署,是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务,是新时代“三农”工作的总抓手。

  而今年一号文件则提出,全面推进乡村振兴,确保顺利完成到2020年承诺的农村改革发展目标任务。

  在张帅梁看来,全面推进乡村振兴,要强化制度性供给,其中,深化农村土地制度改革至关重要,农村土地既是农民集体所有的最重要的资源,加快物权法修改步伐,即是保障深化农村土地制度改革依法进行。

  孟强认为,40年前,作为改革开放“排头兵”的家庭联产承包责任制,实现了土地承包经营权从土地所有权中的分离,为农业发展提供了源源不断的动力。但随着新时代乡村振兴战略的实施,在农业“产业兴旺”的基本要求下,“三权分置”将是农地制度改革的发展趋势。

  2013年11月,党的十八届三中全会提出,赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保功能,允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。次年9月,中央有关会议提出,要在坚持农村土地集体所有的前提下,促使承包权和经营权分离,形成所有权、承包权、经营权三权分置、经营权流转的格局。

  2016年10月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》,提出逐步建立规范高效的“三权”运行机制,不断健全归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村土地产权制度,为发展现代农业、增加农民收入、建设社会主义新农村提供坚实保障。

  2017年10月,党的十九大提出,巩固和完善农村基本经营制度,深化农村土地制度改革,完善承包地“三权分置”制度。保持土地承包关系稳定并长久不变,第二轮土地承包到期后再延长30年。

  孟强认为,“三权分置”改革凸显了经营权流转的格局,但作为调整民事基本权利的物权法在颁布实施时,只确认了土地的所有权和承包权,没有对可以规模流转的经营权作出规定。

  “物权的设立与实现要严格遵循法定原则。因此,加快修订物权法,实现‘三权分置’从政策到法律的转变,就显得尤为必要了。”孟强说。

  加快物权法修订步伐

  赋予经营权法律地位

  2007年3月16日,第十届全国人民代表大会第五次会议通过《中华人民共和国物权法》,自2007年10月1日起施行。

  物权法第十一章以专章的形式规定了“土地承包经营权”,确认了土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利。

  其中,物权法第一百二十八条规定,土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定,有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。未经依法批准,不得将承包地用于非农建设。

  在孟强看来,法律作为上层建筑的一部分,需要与经济基础保持一致,并能够有效促进社会的发展。2007年开始实施的物权法对农民土地权益的保护起到了非常重要的作用。

  物权法将土地承包经营权确定为物权,从法律上明确了土地承包者享有土地的占有权、使用权、收益权和对承包权的处分权,肯定了农民作为土地直接利益主体的法律地位,有利于长期稳定农村土地承包关系。

  “但物权法规定的承包经营权流转之具体规定的缺失,使得农地流转处于探路摸索阶段。”孟强说。

  实践中,就在物权法开始实施的第二年,各地已经开始了一系列变革试验。

  例如,2008年5月,全国政协视察团赴成渝调研。在重庆涪陵的一家生猪养殖场,视察团看到了“龙头企业+农户”的经营方式:在一个平缓的山坡上,原先分散的土地被集中起来,实现了小规模经营,公司还为就地转换为园区工人的农民配备了小型农具。

  在浙江,许多乡村的农民以契约形式把承包的土地交给他人经营,自己按土地面积得到一定收入,当地农民把这种土地称为“股票钱”。

  另据《人民日报》报道,2010年,安徽省阜阳市农民王勇返乡创业,从村民手中流转了200亩地用于种植果树。2015年春天,因为天气原因,他承包的果林减产,差点赔掉之前的积蓄。

  就在王勇着急上火之时,2015年年底,国家推动农村土地“三权分置”改革的政策开始在安徽落地,他所在的阜阳市颍泉区被列入全国农村承包土地经营权抵押贷款试点区。依靠政策,王勇一方面将流转土地规模扩大到500亩,另一方面依靠土地及地上附着的钢架、喷灌、冷库等设施,当年贷到了200万元,解了燃眉之急。

  随后,当地出台林权质押贷款政策,凭借颁发的林权证,他又申请到400万元贷款,建了大型冷库,扩大了流转规模。发展起来的王勇又带动帮扶了147户贫困户。

  王勇感慨说:“政策释放一分红利,我们就能尝到百分甜头。‘睡醒’的土地,让我特有底气。”

  接受采访的专家认为,当时的农村土地流转带有明显的自发性、盲目性与随意性,加之包括物权法在内的法律相关规定过于笼统,有关内容和程序不够明确具体,缺乏可操作性,导致一些地方出现了大量土地纠纷,侵权行为时有发生。

  张帅梁认为,物权法对于农村土地的规定,只是简单用11个条文规定了土地承包经营权、4个条文规定了宅基地使用权,仅涉及这两项权利最基本的内容,无法有效回应农村土地制度改革的现实需求,也无法对农村土地制度改革实践提供更细致和更有效的指引。

  张帅梁举例说,物权法对于农村土地的确权登记制度、农村土地的征收征用及入市、各类农村土地物权的多层次多元化利用、农民土地权利的融资担保渠道等,大多缺乏更为具体明确的规定。

  在张帅梁看来,物权法实施以来,我国的“三农”工作取得了长足的进步,中央在政策方面也提出了新的方案和要求,“因此,对物权法的大幅度修改迫在眉睫”。

  孟强同样认为:“必须尽快对物权法作出修改,明确赋予经营权应有的法律地位和权能,唯有如此才能更好地推进土地制度改革、加快乡村振兴步伐,促进农村社会经济发展,保障农民的根本权益。”

  政策意志上升法律层面

  强化保障农民合法权益

  2018年8月27日,十三届全国人大常委会第五次会议首次审议民法典各分编草案,其中包括“物权编”部分。

  按照民法典编纂分“两步走”的工作安排,2018年12月,民法典分编中的“合同编”草案再次提请全国人大常委会会议审议,但“物权编”尚未再次提请全国人大常委会会议审议。

  在此背景下,今年中央一号文件提出加快修订“物权法”。

  张帅梁分析说,物权法关于财产权和土地制度的规定,涉及到改革的深层次和根本性问题,对于物权法的修改,相当多的内容属于中央的战略性决定,因此,今年中央一号文件明确、首次提出加快修订物权法之后,立法机关需依据法律程序,尽快将中央关于农村土地改革的政策意志上升到法律层面,依法保障深化农村土地制度改革。

  那么,中央一号文件提出加快修订物权法之后,物权法究竟该如何修订呢?

  对此,张帅梁认为,正如中央一号文件所指出的,在我国当前继续推进城镇化进程,调整人口结构,稳固并加强农民权益的大背景下,必须对农村土地制度进行进一步市场化改革,强化对农民合法权益的保障。

  张帅梁建议,一是必须要在所有权层面完善落实集体所有权,在此基础上稳定农户的土地承包权,并放活基于农业用途的土地经营权,健全土地流转规范管理制度,允许承包土地的经营权担保融资;二是要保障所有权和承包权,同时要放开搞活经营权,防止和杜绝农村耕地抛荒和弃耕,鼓励农村土地高效利用,并全面推开农村土地征收制度改革和农村集体经营性建设用地入市改革。

  此外,张帅梁还补充说,农民住房用地制度即宅基地制度也应当加快改革,要在物权法的基础上制定单独的、更为细致的农村宅基地使用条例,对农村宅基地实行集约化利用,防止宅基地的闲置废弃,要建立城乡统一的建设用地市场,加快推进宅基地使用权确权登记颁证工作。

  “也就是说,借助于民法典编纂的机会,在2020年民法典颁布之时,完成‘民法典·物权编’对现行物权法上的修改,并修改完善配套的单行法律和行政法规,在立法层面对农村土地建立起完善的规范体系,使农民权益得到切实保障。”张帅梁说。

  刘智慧认为,至少有两项工作必须做好,其一,要厘清“民法典·物权编”与目前涉及农村改革的诸多法律、行政法规,诸如与担保法、农村土地承包法、不动产登记暂行条例等之间的关系。

  “其二,要整合物权法与经由司法解释、司法案例等形成的规则。物权法施行以来,司法实践中形成了不少实质上的物权法规则,有必要考虑将哪些规则转化为‘民法典·物权编’的法律条文。”刘智慧说。

  在孟强看来,物权法的修订应遵循以下原则:第一,在法理上,明确农地经营权的物权性质;在制度上,明确规定农地经营权,农地“两权”变“三权”,为农地经营权的流转铺就坚实的法律基础。第二,明确经营权的权能及边界。经营权与承包权分置时,经营权本身包含着自主生产经营权、抵押入股等处分权、收益权;承包权主体对经营权主体享有对价请求权、监督使用权,到期回收权等。第三,完善征地补偿标准,建立征收征用农村集体土地补偿标准的市场价值挂钩机制,以兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配。第四,保障农地集体所有的性质不能改变,这是社会主义公有制经济的底色和根本要求。

  “物权法的修订,一定要结合我国的实际情况,将现行法律中不合时宜的条款予以修改,将‘民法典·物权编’打造成为一部能够切实保护产权、促进交易、充满活力、指导未来的财产法领域的良法。”孟强说。

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