光明网记者 李政葳 陈畅
环境污染检察整治问题，一直备受各界关注。在2018年以来，最高人民检察院先后出台《关于充分发挥检察职能为打好“三大攻坚战”提供司法保障的意见》和《关于充分发挥检察职能作用助力打好污染防治攻坚战的通知》等。
在过去一年里，中国生态环境检察工作情况如何？在2月14日国务院新闻办公室举办的新闻发布会上，最高人民检察院副检察长张雪樵透露，2018年1月至12月，在刑事检察领域，共批准逮捕涉嫌破坏环境资源保护罪9470件15095人，起诉26287件42195人；在公益诉讼案件领域，共立案办理自然资源和生态环境类案件59312件，办理诉前程序案件53521件，诉前程序行政机关整改率达到97%，提起相关民事公益诉讼和刑事附带民事公益诉讼1732件。
一系列数据折射哪些发展态势？中国生态环保检察工作呈现哪些特点？
国新办举行中国生态环境检察工作新闻发布会（图片来源：国新网）
【数据1】公益诉讼案件中诉前案件近97%
——检察机关、行政机关“双赢”
会上发布的数据显示，去年在检察公益诉讼案件中，诉前案件高达将近97%。检察机关如何进行办案、结案？张雪樵介绍，检察机关办理公益诉讼案件提起诉讼之前，首先通过向行政机关发出检察建议，督促其主动整改，“为什么不提起诉讼，关键是通过检察建议已把问题解决了，公益得到了有效保护。”
张雪樵说，如果收到检察建议，行政机关采取了措施制止违法，尽了法定手段，社会公益得到了维护，这种情况下行政机关就算履职了，检察机关就不再提起公益诉讼。“这是一个多赢的效果，有政治的效果，有法律的效果，有社会的效果，还有环境的效果。也是检察机关和行政机关的‘双赢’。”
“根据行政诉讼法，行政机关收到检察机关的检察建议后，仍然不依法履行职责的，检察机关可以提起行政公益诉讼。”生态环境部法规与标准司司长别涛表示，主要从三方面判断：一是是否采取了措施制止违法；二是是否全面运用了法定的行政监管手段；三是公共利益是否得到有效保护。
【数据2】因涉嫌破坏环境资源保护罪批捕15095人
——集中在滥伐林木、非法占用农用地犯罪
如何评价2018年生态环境领域刑事案件整体态？“用一句话概括，就是‘快速发展’。”最高人民检察院检察委员会副部级专职委员、第一检察厅厅长张志杰说。
在他看来，主要有三个特点：一是从检察机关批捕起诉环节来看，案件大幅上升，2018年全国检察机关批捕破坏环境资源保护犯罪15095人，比2017年上升了51.5%；起诉42195人，比2017年上升了21%，这个幅度很大。
二是此类犯罪案件的罪名相对集中，滥伐林木犯罪、非法占用农用地犯罪占刑法第六章第六节全部破坏环境资源保护犯罪案件的50%；
三是非法采矿、非法捕捞水产品犯罪上升迅猛，2018年全国检察机关批捕非法采矿案件人数和案件数都比2017年分别上升了190%和145%。
【数据3】环保督察“回头看”筛选案例103个
——已约谈32个地方党政领导
据了解，2016年至2017年，中央环保督察完成了对31个省市的全覆盖，推动解决了约7万多个群众身边突出的环境问题；2018年以来，在中央的统一部署下，开展了对河北等20个省（区）中央环保督察“回头看”。
“2018年中央环保督察‘回头看’，共筛选了103个典型案例，表现为虚假整改、表面整改、敷衍整改。”生态环境部法规与标准司司长别涛介绍，这些案例中既有企业麻木、地方政府怠于履责，也有行政主管部门配合协调不到位的问题。
别涛还提到，中央环保督察和环保行政执法一个较大区别在对象上，环保执法主要是解决企业的守法情况，中央环保督察制度设计是中央生态文明体制改革的一个重要举措。在行政部门依法履职、加强对企业监督的同时，补充增加对地方党委政府履职的监督，督察发现的问题，大部分是地方政府履职不到位，对这些典型问题要公开，还要约谈。
“对去年中央环保督察‘回头看’发现的问题，已经约谈了32个地方党政领导，要求地方党委政府进行整改。”别涛说。
【释疑】
●如何判断行政机关已依法“全面履职”？
张雪樵说，一是从行为要件上看，违法行为是否得到有效制止，相关主体侵害公益的违法行为直接损害公益，如果违法行为没有停止，公益损害必然会持续发生，负有相关监管职能的行政主体的“充分履职”就无从谈起。如果违法行为继续存在，案子还是要办下去。
二是从结果要件上看，受损的公共利益是否得到有效保护。即使违法行为不再持续，但受损的公益并未得到有效恢复，公益受侵害的状态仍在持续，负有相关监管职能的行政主体当然不能袖手旁观。
三是从职权要件上看，在前面两者均未达到的情形下，是否穷尽行政手段。也就是考虑行政机关有没有把法律赋予的手段、措施穷尽。如果行政机关穷尽了法定的履职手段，也就是说公益损害、不能救济，可能是立法滞后、客观原因，这种情形就不宜再对行政主体进行督促，也没有必要再去把行政机关告上法庭。
●中国检察公益诉讼制度与西方国家有何不同？
针对两者差异，张雪樵认为，主要有“四方面”：一是办案数量。2018年1月到12月，全国检察机关办理的公益诉讼案件总共是11万余件，跟西方检察机关办理的公益诉讼案件数量存在巨大差异。
二是办案效果。办理的11万余件案件中，生态环境领域案件是59312件，督促被毁损污染的耕地、湿地、林地、草原得到修复有210万亩。
三是影响力。中国的检察公益诉讼产生的法律效果、社会影响远远超过于双方当事人，影响一个地区、一条线、影响整个社会，这也是中国检察公益诉讼制度特别是行政公益诉讼制度的特色。
四是行政机关和检察机关都是在党的领导下，都是以人民利益为中心，虽然分工不同，但价值追求、保护公共利益的职责是相同的。检察机关通过办案，提起行政公益诉讼，与行政机关形成合力，这是中国检察公益诉讼制度的独创之处，也是区别于西方国家公益诉讼制度最本质的特色。
●污染环境修复后可从宽处理是“花钱买刑”？
在办理刑事污染环境案件中，犯罪嫌疑人、被告人如果积极赔偿、出资修复，可在量刑上予以考虑。这是否属于“花钱买刑”？张志杰提到，2018年10月，十三届全国人大常委会审议通过关于修改《中华人民共和国刑事诉讼法》的决定，把认罪认罚从宽制度写进了刑事诉讼法。这是法律明确的规定，作为司法机关必须严格按照法律来办案。
“惩罚犯罪，目的不是对犯罪嫌疑人、被告人进行简单的刑事处罚，而是修复社会关系，使生态环境得到恢复，呈现良性发展的态势。”张志杰表示，检察机关对认罪悔罪，积极自愿履行生态修复义务的犯罪嫌疑人、被告人，在审查逮捕阶段，依照法律可以不批准逮捕；在审查起诉阶段，对于犯罪情节轻微的，可以依法作出不起诉决定；对确需提起公诉的，可以依法向法院提出从轻量刑的建议。
“让当事人主动采取修复生态的行为，既是对他的法律责任的追究，同时又是对社会的积极引导。”张雪樵说。
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