践行“先试先行”的广东经验

2017-11-07 10:22 来源:光明网-法治频道 
2017-11-07 10:22:19来源:光明网-法治频道作者:责任编辑:陈畅

践行“先试先行”的广东经验

以地方立法确保律师制度改革行稳致远

——全国首部实施《律师法》省级地方性法规解读

日前,《广东省实施<中华人民共和国律师法>办法》(下称《实施办法》)经广东省十二届人大常委会第三十四次会议正式表决通过,并将于2017年11月1日起施行。作为全国第一部实施《律师法》的地方性法规,在《律师法》的基础上,作出了广东省保障律师执业权利方面的诸多优化和亮点,这对促进广东律师行业的发展具有里程碑式的意义,也标志着律师制度改革的广东经验再次得到升华和巩固,“法治广东”建设健康稳步发展的经验也必将为全国其他省市区所借鉴。

一、立法回应律师期盼 筑牢法治广东基础

《实施办法》积极推动了改革成果的法律化。作为全国首部实施《律师法》的地方性法规,首次从广东实际出发,根据地方改革律师制度上所取得的经验,以及两高三部联合发布《关于依法保障律师执业权利的规定》、广州市五部门联合发布《关于在刑事诉讼中保障律师执业权利和规范律师执业行为的若干规定》等规范性文件内容进行提炼,将改革成果用省级地方立法这一位阶和效力的法规进行固化。

《实施办法》凝聚了在粤全体法律工作者的共识和努力。早在2013年,广东省第十二届人大代表、广州律师邢益强就领衔提出了《关于尽快制定<广东省实施<中华人民共和国律师法>办法>的议案》,在随后的5年中,在省人大、政协,公、检、法、司各部门的支持下,省、市两级律师协会,各专业委员会及广大在粤律师同仁的共同努力下,经过多次对立法草案和提案的调研、论证、修改,才最终制定并通过了《实施办法》。这充分体现、凝聚了我省全体法律工作者对支持律师制度改革,保障律师执业权利,实现司法公正的共识和努力,再次展现了广州律师群体积极关注、参与立法,求真务实、勇于创新的精神。

二、立法促进行业发展 提高律师行业地位

《实施办法》明确支持律师行业发展。广东作为中国经济第一大省,对于律师法律服务的需求随着经济增长而日益扩大,目前,广东省律师事务所数量和律师数量均居全国第一。因此该办法第四条明确把律师法律服务纳入经济社会发展规划,规定:“各级人民政府应当把律师法律服务业纳入当地经济社会发展规划,支持和保障律师行业发展,研究制定符合律师行业发展的扶持保障政策。”从而把律师业发展纳入到党和政府议事日程,提高全民对律师业地位作用的认识,这使得在粤执业的约3.4万名律师,2900余家律师事务所未来将有更大发展潜力和空间。

三、立法细化律师权利 破解现实执业难题

《实施办法》首次在总则中对律师执业地位给予规范和保障,其在第三条明确:“律师依法执业受法律保护,任何组织和个人不得以任何方式侵犯律师的合法权益。”同时,还将“律师的权利和义务”作为核心内容,在第二十一条至第四十二条对律师执业过程中的调查取证权、会见权、通信权、阅卷权、知情权以及救济权等作了全面和具体的规定。

1、保障、细化调查权

首次明确律师调查信息材料的范围,明确律师可以向有关单位调取与其承办法律事务有关的不动产、车辆等财产信息;自然人个人户籍、婚姻登记资料等身份信息;自然人出入境信息;商事登记信息;行政处罚决定等信息资料(第二十一条)。专门规定了律师在办理民事、行政案件及其执行过程中,需要调取上述证据材料,相关单位不予配合的,可以书面申请人民法院签发协助调查函;受理案件的人民法院经审查认为该证据对查明案件事实或者采取执行措施有重要影响和帮助的,应当签发协助调查函等细则(第三十二条),长期以来,律师的调查取证行为不具有法律强制性,而且该过程经常给律师带来执业风险,《实施办法》的出台更有利于发挥律师在法治广东建设中的重要作用,律师调查权终于从理想走进现实。

2、保障、细化刑事案件会见权

对于“会见难”的问题,《实施办法》第二十二条、第二十三条明确规定,辩护律师凭执业证书、律师事务所证明等可以会见在押或者被监视居住的犯罪嫌疑人、被告人;律师会见次数和时间不受限制;会见时办案机关不得派员在场,不得通过任何方式监听;特别重大贿赂案件在侦查终结前,侦查机关许可辩护律师会见次数不得少于两次,第一次许可会见应当安排在犯罪嫌疑人被执行逮捕后的三十日内。看守所应当充分保障犯罪嫌疑人、被告人的权利,不得妨碍辩护律师对案卷证据的展示和核实,确保会见双方便利交流;犯罪嫌疑人、被告人改变供述或者需要固定证据的,经征得犯罪嫌疑人、被告人同意,辩护律师可以申请看守所对会见过程进行录音、摄影、摄像并予以保存。辩护律师可以申请调取录音、摄影、摄像资料用于案件的辩护活动。上述规定除了不断重视和解决会见难之外,在会见质量的保障上也有明确的规定和质的飞跃。

3、保障、细化通信权

《实施办法》规定,辩护律师与犯罪嫌疑人、被告人的往来信件,看守所应当在三个工作日内传递。看守所可以对信件进行必要的检查,不得截留、复制、删改信件,除法定的情形外,不得向办案机关提供信件内容。犯罪嫌疑人、被告人提供给辩护律师的自书意见和材料,看守所应当在三个工作日内传递(第二十七条、第二十八条)。

4、保障、细化阅卷权

实施办法》明确要求,辩护律师自案件移送审查起诉之日起,可以查阅、摘抄、复制包括诉讼文书、证据材料以及侦查阶段 同步录音录像和与该案件直接相关案件的案卷材料。律师代理民事案件、行政案件、仲裁案件,自提交律师事务所证明和委托书之日起,可以查阅、摘抄、复制全部案件材料;律师代理申诉、再审、抗诉案件,可以查阅、摘抄、复制原审案件的所有案件材料(第二十九条)。值得一提的是,实践中办案机关对是否允许律师复制同步录音录像常常受到诸多因素的影响导致做法各不相同,《实施办法》明确将同步录音录像和相关案件的案卷材料纳入到律师可查阅、摘抄、复制的范围内,是“阅卷难”的一大实质突破。

5、保障、细化知情权

实施办法第三十三条、第三十四条、第三十五条规定,侦查机关在案件移送审查起诉后,应当及时通知律师;在侦查、审查起诉、审判阶段,相关机关对犯罪嫌疑人、被告人作出变更强制措施、变更管辖、提起公诉、变更羁押场所、延长羁押期限、延长审查起诉期限、退回侦查、补充侦查等决定、裁定的,应当及时通知律师;检察院作出不起诉决定的,应当及时向辩护律师送达不起诉决定书。这一规定使得律师对于案件司法程序进展的知情权,由过去的律师步步紧追询问转变为法定的司法机关告知义务,律师终于不需要再担心因为未能及时获知刑事案件的进程而与委托人发生纠纷或者产生投诉。

6、保障、尊重发言权

我国司法实践中,辩护人在庭审过程中发言被法官频频打断甚至喝止的现象层出不穷,辩护权的行使经常受到法官“拉偏架”式的阻碍。为依法保障律师的法庭辩护权,《实施办法》第三十六条规定,法庭审理过程中,律师按照程序进行的发言不得被随意打断。人民法院的裁判文书对于律师提出的代理或者辩护意见未予采纳的,应当说明理由。

7、保障、实现救济权

我国过去的所有法律、法规中,都没有关于律师执业权利受到侵犯时该如何救济的规定,也没有提供明确的救济途径。《实施办法》对于救济律师执业权利的规定是一大创新使得,依法保障律师执业权利能够落到实处。《实施办法》为律师设置了专门的救济权利,规定有关单位和个人违反法律、法规或者本办法规定,侵犯律师执业权利的,律师可以通过律师协会或者司法行政部门向有关单位反映,也可以直接向有关单位或者其上一级主管部门投诉。情况属实的,应当予以纠正。国家机关及其工作人员违反办法规定,侵犯律师执业权利的,根据国家机关的管理权限,由所在的管理机关责令改正;情节严重的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分(第四十一条)。

8、保障、实现行政案件会见权

另外,值得关注的是《实施办法》还首次规定了律师可以会见被采取行政强制措施的当事人,并向相关行政部门了解案情,提出法律意见。据此,律师为行政案件当事人,特别是受行政强制措施的当事人及时提供法律服务的立法空白得以填补(第四十条)。

四、立法明确社会责任 规范律师执业行为

律师作为中国特色社会主义法律工作者,履行社会责任是其职业属性的内容之一,《实施办法》及时总结了广东省积极参与一村(社区)一法律顾问工作等公益性法律服务经验,肯定了我省律师、律师事务所在公益性法律服务中的作用,例如规定了律师应当参与村(社区)法律顾问工作,服务基层社会治理;化解和代理涉法涉诉信访工作;参与法治宣传等,同时明确了具体的责任。这是对《律师法》原则规定的具体和创新。

五、立法明确场所义务 初显场所中立倾向

在羁押场所由侦查机关管辖和实际控制的历史沿革之下,侦羁不分的现象积重难返。在这种情况无法由根子上解决的今天,看守所等羁押场所很难中立地履行各种法律和法规规定的义务,辩护律师和在押人员的合法权利受到侵犯的情况并不鲜见。实施办法虽然未能从根子上实现侦羁分离的理想,但是其已经在现有法律体制之下最大程度地赋予或者要求了羁押场所尽量倾向中立,从而使得羁押场所在保障律师执业权益上获得了明确的法律依据。比如关于会见时不得以任何形式监听、不得障碍律师核实和展示证据、不得截留删改律师与在押人员的通信或者将通信内容向办案机关提供、不得向办案机关提供自书和材料的内容等。如果我们确信侦羁分离是大势所趋,那么广东省上述实施办法关于羁押场所中立的努力,必将成为后来者学习的榜样以及将来立法变更的经验和依据。

当然,从目前来看,《实施办法》也仍然存在一些不足之处,比如对于司法机关及其他政府部门“及时”履行义务的时限未能明确规定,比如并没有对于故意不执行《实施办法》的行为进行追究做出明确规定等。但这并不妨碍该办法施行后广东律师的执业环境将在现有基础上又产生一次质的飞跃,这也并不妨碍广东的立法者和广东律师行业在该办法实施过程中继续保持沟通,以共同的努力和智慧,继续为保障广东律师执业权利,推动法治广东稳步发展提供源源不断的力量。

作者:林志明

广州市律师协会经济犯罪刑事法律业务专业委员会主任

广东蕴德律师事务所管委会主任、专职律师

[责任编辑:陈畅]

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